面临三大拦路虎生态补偿机制仍难接地气
- 2016/3/9 13:55:42
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- 来源：中国环保在线
- 编辑：筱阳
- 关键词:两会生态补偿
面临三大拦路虎 生态补偿机制仍难接地气
“地方对建立生态补偿机制有迫切的需求和高涨的热情，但生态补偿涉及不同主体的利益关系及责任关系，单靠过渡性的政策措施和行政手段来推进生态文明建设很难形成长效机制。”全国人大代表吴青近日接受媒体采访时称，她今年继续关注生态环境保护问题，在议案中建议制定《生态补偿法》，来解决上述问题。
据公开资料，2015年9月国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》，《改革方案》要求探索建立多元化补偿机制，逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，制定横向生态补偿机制办法。目前，中国部分地区已探索建立了跨界流域生态补偿机制试点，诚如河北省子牙河流域、河南省沙颖河流域、福建省闽江流域、江苏省太湖流域、辽宁省辽河流域、浙江省新安江流域等。
“千呼万唤不出来”
“上游青山绿水饿肚皮，下游吃香喝辣要减肥。”环境保护部环境规划院副院长王金南表示，长期以来资源过度开发，生态系统退化严重，环境污染触目惊心，资源环境压力，严重威胁着中国的可持续发展。
“绿水青山要守住，金山银山要建设。”王金南认为，生态补偿机制是‘青山绿水’保护着与‘金山银山’受益者之间的利益调配机制。建立生态补偿机制是保护生态环境的大势所趋，中国高度重视生态补偿机制建设，近年来，对这一机制的完善在不断发力。
2005年，中国出台“十一五”规划，提出按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制；“十二五”规划纲要则提出，设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例；十八大报告明确要求，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。
“生态补偿讨论了很多年，说来容易却做起来难。”王金南表示，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的有效制度。
补偿标准如何确定
然而，生态补偿标准的确定一直是生态补偿过程中的重点和难点问题，也是业界争议大的问题之一。
“目前，确定生态补偿的标准可从生态保护成本、生态系统服务价值、机会成本等方面确定，但有些方法确定的补偿金额往往偏大，尤其生态系统服务价值经常出现‘天文数字，无人埋单’的尴尬局面。”环境保护部环境规划院副研究员刘桂环说道。
刘桂环介绍说，“我国地域范围广，地貌类型多样，采取‘一刀切’的补偿标准不符合我国国情和各地区情，因而理论标准与实践需求的割裂是目前确定生态直补标准面临的突出问题。在目前的经济发展水平下，要使两者接近或统一还存在较大难度。因此，生态直补标准的确定在考虑科学性的同时，更要考虑可操作性。但需要说明的是，目前确定的生态补偿标准一定要动态的。”
对此，众多业内专家指出，应该建立起动态的、科学的补偿标准体系，并且提倡实行分类补偿。不同区位、不同品种应差别制定补偿标准。诸如，有些区域森林管护起来需要很高的成本，而有些区域森林管护成本则比较低，如果采取“一刀切”的补偿标准，显然不太合适。
制度建设难题待解
同时，我国生态补偿机制建设起步较晚，涉及的利益关系复杂，对规律的认知水平有限，实施工作难度较大。国家发展和改革委员会主任徐绍史也提到了目前面临的诸多待解难题。
难题与钱有关—生态补偿力度薄弱。现有生态补偿主要集中在森林、草原、矿产资源开发等领域，流域、湿地、海洋等生态补偿尚处于起步阶段，耕地及土壤生态补偿尚未纳入工作范畴。同时，补偿标准普遍偏低，资金来源渠道和补偿方式单一，资金支付和管理办法不完善。
在国家和地方层面，尚缺乏横向生态补偿的法律依据和政策规范；开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游地区与下游地区之间缺乏有效的协商平台和机制；资源税改革尚未覆盖除煤炭外的主要矿产品种，环境税尚在研究论证中，碳汇交易、排污权交易、水权交易等市场化补偿方式仍处于探索阶段。这些都制约了生态补偿资金筹集，致使多元化补偿方式无法完成。
重要的是相关政策法规建设滞后。我国目前还没有生态补偿的专门立法，现有涉及生态补偿的法律规定分散在多部法律之中，缺乏系统性和可操作性。尽管近年来有关部门出台了一些生态补偿的政策文件和部门规章，但其性和约束性不够。现有的政策法规也存在着有法不依、执法不严的现象。
目前，国家关于生态补偿的政策是，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿。不可否认，这明确界定了生态保护者与受益者的权利义务，具有重要的推动意义。但是建立生态补偿制度是一项艰巨而复杂的系统工程，涉及各个方面的关系，事关不同主体利益，各地各部门政策规定较为分散和笼统。此外，补偿领域和主客体不够明确，方式比较单一，资金渠道少，省际之间的补偿方式尚在探索之中。
（本文资料来源于财新网、中国新闻网、中国环境报、国土资源部网站）
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