难唤民间投资热情PPP盛宴遭遇三重门
- 2016/6/21 9:49:39
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- 来源：中国环保在线
- 编辑：筱阳
- 关键词:环保PPP模式水处理
难唤民间投资热情 PPP盛宴遭遇三重门
民间投资增速继续下滑。
国家统计局数据显示，2016年1—5月，民间固定资产投资同比名义增长3.9%，增速比1—4月份回落1.3个百分点。同时，民间固定资产投资占全国固定资产投资(不含农户)的比重为62.0%，比去年同期降低3.4个百分点。
民间投资增速与占比“双降”，引起了国务院的高度重视。今年5月，国务院派出9个促进民间投资专项督查组，随后国家发展改革委又组织了6个督查组，督查范围涵盖30个省、区、市。其中，PPP（政府和社会资本合作）模式的推进情况也是重点督查内容之一。两年来一直高调推进的PPP模式，为何没能成为民间投资的加速器呢？
据了解，国务院9个专项督查组在为期10天的督查期间共召开300多场座谈会，实地走访500多家民营企业，发放调查问卷1万多份。6月7日，在国务院新闻办举行的“促进民间投资健康发展专项督查”发布会上，国家发展改革委副主任张勇表示，“从督查的总体情况看，各地正在积极鼓励和引导民间投资，但与此同时，企业也反映了不少问题。”
地方政府借机“甩包袱”
3月21日，履新仅一周左右的环保部副部长黄润秋再次向市场喊话，表示我国将鼓励各类资本进入环保市场。此前，环保部部长陈吉宁、时任环保部副部长吴晓青接连表态，要鼓励和引导社会资本进入环保领域。然而，在实际操作中，地方政府“甩包袱”、环境PPP项目监管机制存空白等问题未得到有效解决，成为社会资本进入环保的阻碍。环保部为引资频繁喊话效果不佳。
近两年，社会资本迎来了一场环保PPP盛宴。然而，看上去很美的这场大餐，在不少业内人士眼中却并没有那么“好吃”，因为部分地方政府存在借环保PPP项目“甩包袱”的情况，将一些收益低、难实施的项目抛给社会资本，让它们时常要面临巧妇难为无米之炊的尴尬。
全国工商联环境商会公布的《关于环境基础设施项目违约情况的调研》中就提到，某些地方政府时常会把一些环境公共服务类项目以PPP的形式推出，但却不按照协议约定时间调价，让企业无法按预期获利，如重庆某供水公司已经运行11年，其间只涨过一次水价。
此外，对于PPP项目实施难，《调研》举例称，市政项目中的污水进水量及垃圾日处理量实际值都远高于合同约定处理量，给项目增加了额外压力，长期超负荷运作使设备受损，有些污水处理厂甚至因超过处理能力而被动出现排水不达标的现象。
“政府拿出来的项目主要有三类：纯公益的、市场化的、半市场化半公益的。前两类项目都做不了PPP，只有半市场化半公益的项目才能做PPP。如果把公益性的项目都划归到PPP中来，会造成很多企业不敢去做这类PPP项目。”国内水污染治理企业副总经理何愿平直言。
人为市场壁垒及融资难问题突出
根据环境商会的调研，环保行业民间投资增速下滑主要有三个原因。
首先，行业市场壁垒难破除。目前主要存在两种形式的人为市场壁垒：一种是地方保护主义的壁垒，如外地企业取得当地环保项目投标资格的程序繁琐、涉及部门众多，时间成本和资金成本相对本地企业有很大地增加。如有些地方政府要求外地企业与本地企业合作才可参与竞标等。
另一种是针对企业身份的壁垒，有些地方政府出于某些因素在项目操作中出现暗示甚至命令，要求优先考虑国有企业，造成了环保项目中企业身份的壁垒。而有些中标国企并不是环保行业的专业性企业，承接项目后还要分包给专业的环保公司，增加了项目执行的程序环节，从而增加了资金成本和时间成本。
其次，风险分担机制不健全。环保行业民间投资项目以PPP项目为主，其实施过程中面临的政策风险、法律风险远远超过经济风险、项目建设风险，而双方的风险分配争议较大。业内人士马辉分析，地方政府在合同谈判期间倾向于将尽可能多的风险转移给私营部门，特别是私营部门较难掌控的风险，如利率、汇率风险等。
此外，很多民营环保企业多为中小企业，但中小企业融资难、成本高。据不完全统计，2015年各地陆续公布和推介的PPP项目超过4000个，总投资达到5万亿元，仅依靠企业自有资金难以为继。“环境基础设施项目存在初始投资大及建设周期长的特点，前期融资需求迫切。国家发改委、财政部及金融机构制定了较多绿色金融政策，但普遍缺乏操作性。”马辉分析道。
如何让民间资本动起来？
据了解，针对环保行业PPP模式支付机制不健全、中小型企业融资成本高等问题，国家发改委、财政部及金融机构制定了较多绿色金融政策。但有业内人士认为，政策普遍缺乏操作性。诚如金融机构按照传统放贷流程和标准进行评审和放贷，无法满足民营资本融资的时效性及低成本需求，急需创新金融投融资模式解决融资难成本高难题。
环境商会建议，应大力发展绿色金融。一方面，鼓励地方政府、企业和金融机构设立多种绿色发展基金，通过低息贷款、股债基结合等多种方式，撬动社会资本进入环保领域。另一方面，金融管理部门建立符合我国环境现状的绿色信贷指导目录和环境风险评级标准。推动绿色信贷创新，倒逼金融机构等放松贷款和风控标准与流程，降低环保企业融资成本。
目前，不少地方正在积极探索创新，不断增强民间投资信心。在投融资机制的探索中，湖南出台了《扩大民间资本参与公共领域建设投融资指南》，确定3批省级PPP示范项目199个，涵盖生态建设和环境保护等领域，总投资3109亿元。政府有关部门从项目前期费、建设补贴等方面给予适当支持和引导，探索创新信贷服务，利用工程供水、供热、发电、污水垃圾处理等预期收益质押贷款。
可见，“建立制度是全国工商联环境商会一直以来倡导的举措，其对于完善促进环保行业民间投资的相关配套政策，特别是环境第三方治理运作机制也有帮助。”马辉介绍说，在配套政策方面，完善环境公共服务价格形成及调整政策、环保行业的税收优惠政策、国家扶持资金使用方式也是关键。
（本文综合中国经济导报、新华报业网、21世纪经济报道、中国环境报）
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