海绵城市难“吸水”背后三重困境仍待解
- 2016/8/18 11:31:36
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- 来源：中国环保在线
- 编辑：筱阳
- 关键词:污水处理设备中水回用设备海绵城市
海绵城市难“吸水”背后 三重困境仍待解
海绵城市试点进入第二年，首批16城正等待中期考核。
无独有偶，经过严格的竞争性评审，第二批海绵城市建设试点城市名单于4月公布，北京、上海、天津、福州等14座城市入围。至此，全国已有30座城市开展海绵城市建设国家试点。这距离首批海绵城市试点工作启动恰好一年。2015年4月，在由财政部、住建部、水利部联合开展的批海绵城市建设试点评审中，济南、武汉、常德等16座城市终胜出，先行获得国家财政亿元支持，探路海绵城市建设。
中期验收目前还未启动，16座试点城市的建设工程正加紧推进。事实上，过去一年，这些城市一方面按照中央关于海绵城市建设的规范性文件，紧锣密鼓地开展城市规划、制度体系、海绵体项目建设等“规定性动作”；另一方面，也在因地制宜地探索具有地方特色的海绵城市建设路径。
得益于中央财政的“给力”支持，全国海绵城市建设短期内呈现出快速推进、大规模铺开之势，但多位专家和地方规划者表示，强力推进之下，不可避免地在技术路径、建设模式、社会资本参与等方面显现出一些问题和困惑，需要在后续探索中加以改进。
三派鼎立 技术路径怎么选
早在2013年，中国海绵城市建设就已潮起。但自海绵城市概念提出以来，这一模式从设计理念、基本参数到建设方法等，均纷争不断。水利、给水排水、景观、风景园林、市政道路等与海绵城市建设相关的专业领域，逐渐聚拢成派，不时短兵相接。
专家的专业背景不同，意味着迥异的海绵城市建设路径，而目前，甚至连基本的参数——年径流总量控制率都争论不休。像程晓陶这样的水利专家，认为这一指标将海绵城市项目优先引向在小区尺度上留住一二十毫米小雨水量，只能解决“小雨不积水”,而现阶段海绵城市建设目标中更为关注的是“大雨不内涝”与“水体不黑臭”，不仅不能解决，反而阻拦了城市河道基流（指由地下水外渗进入水系的部分，即河道中常年存在的径流），导致河道干涸。“（在座谈会上）我把主要观点都说了。”
“都两年了还纠结这个？我们会上、会下、当面都不知道给他们说过多少次了。”2016年7月26日，北京建筑大学环境工程系教授车伍指出，海绵城市恰恰是要利用天然或模拟自然“海绵”的蓄水、滞水和保水功能，回补地下水，为河湖提供必要的基流。径流总量控制不仅要控制排放总量，也是雨水资源利用和控制径流面源污染的关键指标，对排水防涝等控制目标也有贡献。
对于上述“把雨水就地消纳”的做法，不光遭到水利派质疑，在观念层面还面临风景园林派的挑战。风景园林业界与海绵城市的交集主要是具有渗滞雨水功能的低影响开发措施，如为常见的下沉式绿地——绿地低于路面，雨水会自然被绿地吸纳存滞。这亦成为一些风景园林业界人士的反对对象，在传统的道路设计中，路面是高于两旁绿地的。
“可以说是舌战群儒。”这种抗衡仅是目前海绵城市学术争论的一隅。种种因素累积形成了一番独特情景：一边是对海绵城市的重视度、关注度陡增，相关文章著述、学术交流增多，一边是由于对海绵城市看法各异，派别林立，争论不绝于耳。
因地制宜 建设模式如何选？
除了技术层次的唇枪舌剑，海绵城市在建设模式上仍存待解议题。
住建部城建司副司长章林伟综合各地已经开展的低影响开发建设项目的实践，对海绵城市建设投资进行过投资估算：海绵城市的建设需要多种工程技术设施，具体包括排水防涝设施、城镇污水管网建设、雨污分流改造、雨水收集利用设施、污水再生利用、漏损管网改造等多个项目，总建设成本约为1.6亿元/平方公里——1.8亿元/平方公里。其中“渗、滞、蓄”等源头减排项目投资约占1/3。
如此大的资金需求导致地方政府在建设中更青睐引入社会资本。“鼓励社会资本参与海绵城市投资建设和运营管理，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式进行建设。”章林伟表示。但是，PPP模式并没有像地方政府预想的那样成为“梧桐树”，能引来社会资本这只“金凤凰”。模式不清，始终是一道坎。
业界资深人士张颖夏进而指出，由于海绵城市建设试点工作2015年才开始，大多数城市工作重点是进行海绵城市建设的规划和设计。“16个试点城市实施的实际项目还比较少，这部分项目大多是由海绵城市建设主体出资开展的。”截至目前，采用PPP模式开展项目建设的仅有镇江和济南，这两个城市公示了工程项目包中标结果。其他城市将在近期陆续进入招标程序。
“由于海绵城市建设还没有出台明确的收费机制，因此PPP参与机构需要结合项目情况同政府就回报进行具体商议。每个城市、每个项目包情况都不一样，未来有收益不确定风险。”而从当前参与投标的机构看，许多企业看好海绵城市建设未来发展前景，急于占领业绩高地，通过先期实践获得建设管理经验，为未来的市场做准备。
据公开资料，目前海绵城市建设主要有3种模式，除了PPP模式，还有传统的各部门分段实施模式和城投模式。而在E20研究院执行院长薛涛看来，由于降低投资及收益风险目前缺乏保障，参与建设海绵城市企业只能依靠政府关系或者成为国家示范项目也许会好些。
融资难 后补贴时代钱从何来？
此外，华中科技大学公共管理学院教授谭术魁2015年对首批海绵城市试点中的14个进行了评估，他通过比对认为，7个试点的市政设施建设无法匹配其经济水平，需要加大海绵体建设。在谭术魁的研究中，市政设施包括排水管道长度、公共绿地面积、防洪堤长度、公园面积和排水管道密度等。
但钱从何处来是个问题。中央财政专项奖补标准为：直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。“三年建设期的中央资金只有十几亿元，但很多试点提出的建设规模都是百亿以上。主要融资模式是地方投资平台借债，这导致本应是拉动经济增长的海绵城市建设，却增加了地方政府债务。”刘波说。
7月1日，北京海绵城市控股有限公司（下称北京海绵控股）发起的联合体，与广东省河源市江东新区管委会签约，成立江东新区海绵城市及地下管廊的建设运营主体。在此之前，北京海绵控股联合体先后签约河北望都经济开发区（一期）、唐山高新区的海绵城市及地下管廊项目。北京海绵控股方面介绍，这些项目的战略投资协议总额达200亿元以上，2016年落地实施项目近5亿元。
“北京海绵控股的市场定位为PPP模式资本金提供商。国内一个试点地区完成项目招标后却4个月无法进场，原因就在于没有准备好资本金。”北京海绵控股董事长李国栋说。李国栋介绍，北京海绵控股设计了两种海绵城市建设的资本通道，包括“海绵控股＋央企＋基金”的资本模型，以及其自身主导的“协议存款＋商业保理＋境外保函＋基金”的模型。
业界资深人士刘波认为，海绵城市建设中社会资本难以进入，部分原因在于地方政府不愿意放弃平台公司的控股权，从而减少分红和治理架构中的话语权。但地方政府也希望通过海绵城市PPP项目获得额外效益。“PPP项目如果不和产业挂钩很难持续发展，我们去一些地市洽谈，地方政府的引资标准很现实：能给当地带来什么产业、如何形成税收回哺。”李国栋说。
（参考资料：民生周刊、南方周末、中国环境报、21世纪经济报道）
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