主导权交还市场PPP发展需打破传统体制
- 2016/11/16 14:55:01
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- 来源：法治周末
- 编辑：一楠
- 关键词:PPPPPP项目PPP模式
主导权交还市场 PPP发展需打破传统体制
近日，PPP相关政策文件频繁出台，自从第三批PPP项目名单公布后，财政部和发改委又接连颁布了多个PPP项目的工作导则和实施办法。但财政部上PPP入库项目总投资额与执行阶段总投资额的对比数据，还是给人留下了PPP项目落地难的印象。
业内人士和专家建议，PPP要想真正实现“叫好又叫座”，需要将PPP交给市场主导，打破传统体制、惯常思路，积极引入社会资本方尤其是民营资本，实现基础设施、公共服务的有效供给。
一场从体制到思维的变革
10月13日，财政部发布了第三批PPP项目名单后，10月20日，财政部又出台《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，规定了公共服务领域PPP项目识别论证、采购管理、财政预算管理、资产负债管理及监督管理等内容。此后，10月24日，财政部又公布了《PPP物有所值评价指引(修订版征求意见稿)》。10月27日，发改委颁布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》。政策的接连出台，足见国家对于PPP的推动力度和重视程度。
财政部数据显示：截至2016年9月末，全国纳入财政部PPP综合信息平台项目库的项目有10471个，总投资额高达12.46万亿元。
虽然项目投资体量巨大，但进入执行阶段项目946个，总投资额仅为1.56万亿元。数据的对比，给人留下了PPP项目落地难的印象。
作为专业从事PPP法律服务工作的人士，万商天勤律师事务所城市基础设施(PPP)法律服务团队主办律师祝诣茗说，PPP本身比较新也比较复杂，不仅需要政府方进行充分的论证，社会资本方也需要详实的考察和准备。因此，项目由识别阶段进入到执行阶段需要一段时间。
祝诣茗说，2014年，国务院的“43号文”后开启了PPP模式，自己的团队也是从2014年通过北京市通州区旧城改造项目才开始接触PPP项目。
“与以往政策相比，PPP项目更注意吸引社会资本进入公共事业项目中。”祝诣茗说，由于社会资本方以获取利润为主要目的，因此，政府在建设公共基础设施方面更注意了创新盈利模式，为社会资本留出利润空间。
祝诣茗介绍，PPP颠覆以往的政府采购或者招标的形式，由政府方和社会资本方共同建立PPP项目公司;政府方不控股PPP项目，按照规定只能占有50%以下股份。“这也就意味着政府和社会资本方的关系是合作而非领导，业主方。”祝诣茗说，政府角色的转变，从业主、家长的角色进入到了合作伙伴式的模式，为了项目的顺利进行而共同发力。
社会资本活力尚未激活
然而，PPP项目落地难、“叫好不叫座”也是个不争的现实。一些业内人士认为，造成这种状况的主要原因在于，地方政府更加偏爱国企。
某PPP民企负责人在接受媒体采访时表示，在PPP项目招投标中，一些地方政府领导表示，更乐意招一些国企特别是央企。甚至一些条件和规则，实际上就是为了某些国企量身定制的。
祝诣茗说，PPP项目前期投入大，回报周期长。国企特别是央企，经济实力较强，融资能力强，且在几十年的发展、积累中，设计、施工等体系完整，在承接PPP项目时有天然的优势，因此容易受到地方政府欢迎;而民企的经济实力相对国企要弱一些。
但国企过多的参与，将会使得PPP丧失其拉动社会资本的本意。
一位业内人士说，由于一些PPP项目所设资金门槛较高，民企难以进入，参与度不高。而在一些民企与国企的联合体中标PPP项目，也会因民企所占股份比重较小，或是被拿来凑数或是凑政策，其分得的实际利润非常少。在这种条件下，社会资本活力很难被激发出来。
财政部《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》显示，在105个落地项目中，签约社会资本共有119家，其中混合所有制8家、外企3家，民企43家，占比36%，国企65家，占比为55%。
但从民营资本占比金额上看，民生证券研究院院长管清友统计，截至今年3月末，全国PPP中心项目库中，国企签约的PPP项目金额总计达到3819.48亿元，是民企项目签约金额的近3倍。且民企投资的PPP项目大多集中在3亿元以下的小项目。
“一个产业过度膨胀会对其他产业造成挤压。”北京师范大学绿色经济研究所副所长赵峥分析，目前房地产泡沫在一些城市较严重，这对于其他行业挤出效应较为明显。在房产、股票暴涨的情况下，社会资本、民间资本肯定不会去投入到收益较为平稳、周期漫长的PPP项目，“原因很简单，不赚钱”。
对此，民生证券研究院院长管清友也曾撰文称，在江苏、安徽、福建等7省发改委为民企挑选的PPP项目中，收益分化率较大，其中盈利能力较强的项目，预期收益率能达到8%至9%，盈利能力较弱的项目基本在4.9%至6.5%。而2014年民企500强分析报告中显示，其净资产收益率平均为14.04%，远超PPP项目所能带来的回报，从而导致民企对PPP项目的参与积极性不高。
目前的项目实践中，还存在很多桎梏。一位业内人士举例，往往运行较好的PPP项目，其PPP中心的主任一般是地方政府主管领导，否则项目很难推进。
“‘竹杆打狼，两头怕’。政企之间缺乏信任感是项目落地的又一障碍。”上述人士说。一方面，地方政府担心民企的履约能力和融资担保能力;另一方面，一些民企可能是BT模式的“受害者”，对PPP项目也心存芥蒂，认为只有项目上了示范库才会去做，不上示范库，不会主动去做。
将PPP的主导权交还市场
祝诣茗认为，依据经验，PPP不失为一种鼓励社会资本进入基础设施和社会公共服务领域的良好手段，但由于我国PPP项目实施时间较短，一些方面仍需完善。
赵峥等专家认为，进一步推进PPP，需要打破传统体制、惯常思路，逐渐将PPP的主导权交还给市场。
首先，需要做好项目识别，防止盲目跟风上马项目，不让可行性研究流于形式。祝诣茗建议，用科学的方法做细项目建议书，做好物有所值评价报告、审核，以及财政可承受能力论证、审核，并进一步做好实施方案的完善和审核，真正让PPP项目规范、物有所值。
其次，多鼓励无不良记录且具备项目相关资质的民营资本参与到PPP项目来。在特定行业，设计相关鼓励政策。
第三，在具体实施过程中，成立PPP工作领导小组或中心，负责该行政区域的PPP项目，做好实施机构及各职能部门的培训工作。PPP小组或中心的组长或主任好由该级人民政府的主管领导担任。
另外，民营企业也应抓住政策红利，积极创新转型。民企要寻找经济发展前景好、信用好、契约精神强、市场化高的区域和政府，摒弃以往BT时算糊涂账的习惯，对项目各项指标、自身融资能力、是否引入联合体等进行评估，保障企业的持续盈利。
原标题：PPP如何才能叫好又叫座：需交给市场主导
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