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　　【中国环保在线 环卫清洁】随着我国垃圾前后端处理的需求，收运产业链的完善，“大环卫”格局已经打开，PPP模式运用渐趋成熟。而在此之下的“小环卫”产业也将成为待挖掘的千亿级市场，PPP渐成新主流，细分领域环卫PPP开始抢位。
 

　　一、传统环卫领域集中于清扫和转运环节
 

　　根据原建设部《城市环境卫生当前产业实施办法》的定义，环卫行业是指为有效治理城市垃圾、粪便等城市生活废弃物，为城市人民创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的垃圾、粪便的收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的总称。同样是原建设部发布的文件，《城市环境卫生质量标准》明确环卫行业的所涵盖的作业内容包括：(1)道路清扫保洁；(2)生活垃圾和粪便收集运输处理；(3)公共场所环境卫生。
 

　　这里，前者是“大环卫”，是包括垃圾清扫、收运、处置及综合利用系列活动的总称；后者是“小环卫”，指包括道路清扫保洁、垃圾分类、垃圾收运等一系列的作业行为，也被称为传统环卫领域。
 

　　PPP在垃圾处置环节的运用已相当成熟，且产出说明较为明确、绩效考核标准规范、交易结构清晰，因此本文主要研究传统环卫领域。
 

　　“小环卫”，是机会待挖掘的千亿级“大市场”。2015年全国城市道路清扫面积73.3亿平方米，以道路清扫费用10元/平方米˙年计算(行业平均道路清扫价格在8-12元/平方米˙年)，每年全国城市道路清扫市场空间约为733亿元。2015年,全国城市生活垃圾清运量为1.91亿吨，以垃圾清运费用75元/吨计算，每年全国城市生活垃圾清运市场空间约为143亿元。两者合计达到876亿元。此外，2015年全国县城道路清扫保洁面积23.7亿平方米、垃圾清运量0.66亿吨，以同等单位服务价格测算，市场规模分别为237亿元和50亿元，合计为287亿元。因此，2015年全国城市及县城环卫整体市场规模已达到1163亿元。此外，考虑城乡公共服务均等化下各地逐渐推动城乡环卫一体化，乡镇道路清扫保洁市场也有不小的规模(截至2015年，乡镇铺装道路面积29.13亿平方米)。随着城镇化加快带来更大清扫面积及更高垃圾清运量、环卫标准提升带来单位服务价格上升，环卫市场将进一步扩大，有望在2020年突破1500亿元。
 

　　二、传统环卫市场化始于政府购买服务
 

　　根据E20研究院的观察，和其他环保领域一样，传统环卫的“政企合作”或者说服务界面也遵循从设备采购到工程服务、再到运营服务、终向效果服务演化的规律。换句话说，传统环卫作为一项公共事业，由政府“一揽子”包办，初与外部市场主体的合作于设备采购和施工采购，运营管理责任由政府企事业单位承担。
 

　　真正意义上的环卫市场化，是指环卫服务本身的市场化。这种实践起步于上个世纪80年代中期，北京、上海、深圳等地进行了一些探索。2003年以后，不少东部沿海城市纷纷推动环卫市场化，部分城市甚至实现城区环卫全面市场化。特别是2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。自此，各地环卫市场化力度明显增强。
 

　　在此期间，环卫市场化的主要方式是政府购买服务。此种操作与传统环卫自身的特点密切相关。传统环卫项目的建设周期短、资产周转快，本质上属于劳动力密集型。更重要的是传统环卫基本不涉及建设，其市场化主要是改变过去政府事业编制下人工清扫、转运的低效率及高成本局面，以机械化操作获得成本及效率优势，从而满足政府及公众对城市环卫保洁质量的要求。因此，按照E20市政环保领域PPP分类格局图，严格意义上的传统环卫(即垃圾清扫、收运，不含收运站融资建设)应该归为非PPP类(D类)，即不含融资和基础设施建设的非PPP类政府购买服务。具体方式上包括委托运营、托管运营等，基本均为轻资产服务模式。

　　图2E20市政环保领域PPP分类格局图

 

　　全国环卫招标地图地图册中发布的数据显示，2016年全国环卫服务新签项目合同总额861亿元。其中，启迪桑德、北京环卫集团、福建龙马环卫、北控水务、深圳玉禾田、劲旅环境、中联重科、东莞家宝园林绿化、广州侨银环保、昌邑康洁环卫等合同额合计约占全行业的60%。可以看到，成长较好的企业有美城环境、万容科技、嘉诺资源、重庆环卫等。根据主要公司的中标信息分析发现，以委托、承包、采购等方式的政府购买服务项目依然占主导，这与E20市政环保领域PPP分类格局图的判断基本吻合。但这一格局正在悄然改变。
 

　　三、PPP渐成环卫市场化新主流
 

　　自2014年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式。和传统的政府购买服务不同，PPP项目具有投资规模较大、合作期限较长、政府每年度支出责任较小、付费与绩效考核挂钩等特点。环卫也是PPP适用的领域。根据E20从北京环卫集团等会员企业获得的反馈，目前各地环卫PPP项目数量明显增多，甚至地方政府明确要求将过去的政府购买服务转变为PPP模式。财政部PPP综合信息平台中，已有50多个环卫PPP项目(含清扫、收运)入库，其中16个项目已落地。
 

　　根据对已落地环卫PPP项目的分析，可以发现以下几个明显的特征。
 

　　(1)投资规模在3000万元以上，这和政府购买服务模式下相比投资额明显提高。其中以城区生活垃圾清扫为合作内容的项目投资额一般在1.5亿元以下，而以城市及下辖乡镇垃圾清扫、垃圾中转站建设甚至包括垃圾处理的项目投资体量则很大，高的达到18亿元。此类项目性质上则变成E20市政环保领域PPP分类格局图中C类项目(非特许经营的政府采购型PPP，即PFI)，不涉及特许经营，但含有融资、建设和运营维护的内容。