土壤污染防治法草案局限：权利太窄、负担过重
- 2017/7/25 9:37:48
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- 来源：南方周末 章紫璇
- 编辑：周末
- 关键词:土壤污染防治法草案土壤防治土壤修复
【中国环保在线 行业动态】千呼万唤始出来的《土壤污染防治法(草案)》(以下简称草案)于2017年6月22日提请全国人大常委会审议，截至7月27日前公开征求意见。
草案有利于尽早改变我国尚缺乏土壤污染防治专门法律的局面。7月23日，由中国生物多样性保护与绿色发展基金会召开的草案研讨会在京举行，来自法律和环境等领域的专家学者对草案所管控的范围，土壤损害的问责对象以及环境诉讼权利等进行了探讨。
一、仅关注农用地和建设用地，过于局限
草案中对土壤的类型进行了细化，针对农用地和建设用地的土壤污染设立了不同的、符合相关特点的风险管控和修复办法，但将对土壤污染的关注局限在农用地和建设用地。
“应该再增加生态保护或者生物多样性保护用地。”长期研究土壤和湿地生态环境的北京林业大学教授丁长青建议。
中国环境规划院环境损害鉴定中心主任於方对此也提出类似的看法。她指出对生态用地的保护，实际上就是对未开发利用的土地保护和重视。虽然草案中单独列出了“预防和保护”一章，但对生态用地的保护尚未进行明确的说明及规定，而其中牵涉的众多利益，隐含生态破坏的风险，只有明确的法律条例加以限定，才能严守底线。同时，草案与《土地管理法》中的相关内容应该有所衔接。
2004年修订的《土地管理法》规定“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。”
中国人民大学教授、高人民法院环境资源司法理论研究基地主任周珂也提到土壤概念更广的一个案例：沙漠周边居民有一种普遍的说法：沙漠只要是通了水就是土壤。
这种想法受到其他地区的启示，例如以色列的水利覆盖技术，变沙漠为农田。“至少是在农业用地和建设用地之外，其他的土地也应准用土壤污染防治法。”周珂强调。
二、仅让农民承担土壤污染责任，负担过重
对草案总则的第三条提到的“污染担责”，研讨会之前就有建议提出修改为“损害担责”。
“损害担责面要宽一点，因为污染是一种损害的情况，除了污染还有其他的情况，不一定是污染。比如我并没有污染土壤，而是搬运走了土壤，也是破坏。”中国政法大学教授曹明德解释，他还提醒环保法中使用的正是损害担责。
此外，草案中提及的土地使用权人自然肩负着土壤负责义务，但曹明德认为这份义务应该不仅仅局限在使用权人。参考美国的相应法律，污染土壤的责任方不仅指的使用权人，还包括所有权人、管理者、租赁者、运行者，任何一方都可以追责。
关于追责，专家们提出了两个层面的建议，首先是各级政府责任的分配。於方认为第六章第57条各级政府的职能应当进一步加强。草案不该停留在原则性和形式性的指导。长期的环境事件处理的经验证明，地方政府推卸责任的情况明显，部分县市级政府缺乏经验，遇事六神无主，因此法案中仅写出“各级人民政府”，过于笼统。
另一方面，如果由土地使用权人承担土壤责任，负担过重。以农用地为例，部分农民对施用农药、沼液的危害认识不够；并且，一旦灌溉的水源遭到污染，农民也不一定能及时发现并停用，而水源污染的可能牵涉到其他责任人。
“如果我是农民，我不知道灌溉的水是否符合标准，万一我用了，怎么来追求责任？”中国农业大学研究教授李花粉说。
针对草案中的第26条，李花粉也继续提出了不同意见，草案禁止使用不符合标准的农用薄膜，“如果生产者生产的薄膜都符合要求，那对我使用者来说，这项就不适用。”
本次研讨会的主持人、中国绿发会的副秘书长马勇为此补充了一个调研中的案例：河北省水资源匮乏，部分工业园区排出的废水处理并未达标，导致石家庄沟的农民使用污水进行灌溉。当地人缺乏相关知识，仅仅依据颜色和灌溉效果分辨。若此次事件单纯对农民问责，并非对症下药。
三、诉讼主体仅为环保主管部门，权利太窄
“因土壤污染对环境造成重大损害的，环境保护主管部门可以代表国家提出损害赔偿诉讼。”草案的第88条在本次研讨会上引发热议。
曹明德指出此细则排除了NGO、检察机关、省级政府等相关部门的诉讼权利，哪个部门能代表国家提起损害赔偿诉讼也值得进一步探讨。
依据《环保法》，环保组织明确具有提出公益诉讼的权利，这一个条目在修订过程中，历经多次修改才得以终修改落实。
相关数据显示，环保组织是提起公益诉讼的积极力量。以北京四中院为例，2015年7月至今，已受理10起环境民事公益诉讼案件，原告主体包括中国绿发会、自然之友和北京市检察院第四分院等，其中也有土壤污染的案例。
而在草案中，除了环境保护主管部门具有赔偿诉讼权利，公益诉讼未被写明，这显然与《环保法》不一致。作为污染防治和表达诉求的一支重要力量，公益诉讼的声音有理由存在。
“我们主张列入环境公益诉讼。”周珂教授还建议，“(农村)集体经济组织是不是可以作为土壤污染环境公益诉讼的原告？尽管我们现行的法律中民诉法，环保法还没有规定这个。”
作为《大气污染防治法》《水污染防治法》《固废污染防治法》后出台的重要污染防治方案，草案与基本法、已有法律的衔接、结构设置和逻辑关联等也引发了与会专家的探讨，研讨结果将提交给全国人大法工委审议。
原标题：仅让农民承担土壤污染责任，负担过重：土壤污染防治法草案还有哪些局限？
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