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　　【中国环保在线 名家论谈】PPP项目涉及融资、建设、运营、政策变更等诸多风险，这就要求项目运行的理论层面或者方案设计层面应科学规划、稳妥探索，以助力PPP项目落地后产生良好效益。综合各个风险层面，目前环保PPP项目低需求风险在实操过程中已逐渐显露，关系着政府和社会资本方之间的合作关系能否持续良好。
 

　　近日，财政部会同有关行业部门启动第四批PPP示范项目申报。申报条件比此前三批更为严格，体现出对PPP项目落地质量的更高要求。风险分担、明确产出、集成绩效、依效付费是业界已形成共识的PPP四大核心原则，绩效是否明确、风险分配是否合理、竞争是否充分是财政部PPP中心和E20环境平台在联合编著《PPP示范项目案例选编——水务行业(第二辑)》时筛选项目的三大标准。
 

　　其中，从实操层面而言，风险对于政府和社会资本方都是极为关注的问题，因为风险关乎每一方利益、也关系PPP的终成败。在项目落地之前，风险主要体现理论层面或者方案设计层面。随着更多项目落地，政府和社会资本在合作过程中遇到的却是实实在在、会造成实际损失的风险。PPP项目涉及融资、建设、运营、政策变更等诸多风险，本文仅分析环保PPP低需求风险的实际问题及优化建议，为降低环保及其他领域PPP项目实操风险、保障政府和社会资本合作得以良性发展提供参考。
 

　　一、实操中低需求风险已开始暴露　

 

　　风险分担已有系列政策规范。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)明确提出“按照‘风险由适宜的一方来承担’的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和低需求风险等由政府承担。”
 

　　《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)要求PPP实施方案中必须包括“风险分配基本框架”的内容，即按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
 

　　《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知(财金〔2014〕156号)》规定：“在PPP项目合同中要始终贯彻物有所值原则，在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率：既要通过在政府和社会资本之间合理分配项目风险，实现公共服务供给效率和资金使用效益的提升，又要在设置合作期限、方式和机制时，统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力，防止任何一方因此过分受损或超额获益。”
 

　　此外，《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)要求测算风险承担支出；《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)在定性评价中包括风险识别与分配指标，定量评价中要求测算项目风险成本，都体现了政策对PPP项目风险有着高度重视。
 

　　低需求风险在实操中具有独特性。环保是PPP应用早且为广泛的领域，其实施效果在一定程度上代表着全国PPP事业的整体成效。环保实操中面临的许多风险，也是几乎所有PPP领域普遍需要应对的问题。其中，低需求风险具有独特性，其实质是反映该公共服务的实际需求与预期需求(或规划需求)的差异，内涵中也包括限制政府上马竞争性项目的行为，其结果则关乎政府相应的财政支出是否真正做到“物有所值”，关系到政府和社会资本方之间的合作关系能否持续良好。收费公路等领域的PPP项目同样涉及低需求风险的问题。
 

　　低需求风险已在某些项目中出现。比如，本世纪初，中部某市一污水处理厂BOT项目一期工程建成后，配套网管建设等问题迟迟未能解决，处理水量无法达到预期且政府付费不到位等原因，项目终移交给地方政府平台公司，政企合作失败。此外，某环保公司在中部多省运营的近10个污水处理项目，连续三年处于实际污水处理量低于基本水量的情形，个别项目甚至连续三年实际污水处理量占基本水量的比例不超过25%。有关监管部门因此特别要求该公司解释这类项目是否存在政府违约的风险，政府是否能按约及时支付污水处理费或调整处理价格等。西部某县级市工业园区投资建设5000t/d污水处理设施，基本水量为4000t，但实际进水量不足1000t，要达到基本水量取决于未来能否有大体量项目入驻园区。如果园区招商滞后，一方面水量上不去，另一方面政府税收不改善，项目持续性势必成为棘手难题。
 

　　从这些案例可以看出，低需求风险在实践中一旦形成，很可能直接导致政府付费风险，甚至双方无法谈拢而面临项目终止的局面。
 

　　二、低需求风险责任如何“担”
 

　　目前大部分约定由政府承担。以污水处理为例，该类PPP项目一般约定基本水量(保底水量)，且约束对象主要是政府(如果没有达到基本水量，政府按基本水量付费，“照付不议”)。这种风险通常为政府所承担。
 

　　很多污水处理项目都约定了在规定年限中(如运营期开始的前三年)，60%-80%不等的基本水量。通常，所在城市城镇化水平越高、经济发展水平越高、项目所覆盖的范围越高，这一比例相反越低。基本水量成为传统污水处理企业的基本收入保障，一定程度上具有“旱涝保收”的特征。在这种机制下，通常还会约定在实际处理量超过设计规模时，政府对社会资本(或项目公司)的付费标准及付费金额相应调整机制。