王天义：如何做好环保PPP？项目运维应物有所值
- 2017/10/19 10:30:42
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- 来源：清华PPP研究中心
- 编辑：Sunny
- 关键词:焚烧发电污水处理PPP项目
【中国环保在线 名家论谈】近年来，我国的PPP项目将环保领域推向了更加火热的发展。成熟的环保PPP模式将助力社会资本和政府资金得到大效益的实现。因此，抓住PPP模式发展的关键点尤为重要。合理规划、实现利益分享以及完善风险承担体系等将提高PPP项目的成功率，并将助力环保行业走向更加健康的发展。
王天义：如何做好环保PPP？项目运维应物有所值
2016年10月发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中受关注的是：将在垃圾处理、污水处理等领域探索开展PPP模式强制试点，这一度引起了大家不同的反响。做出这样一个强制性的试点，无外乎表明在这两个领域当中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。
本文内容为作者在2017年9月28日第二届“中国PPP论坛”发言的部分内容，结合了作者在国内用PPP模式做的100多个垃圾焚烧发电和污水处理项目，与大家分享了其中的七大关键点，希望对大家有所启发和借鉴。
大家知道，去年10月，国务院几部委联合发布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，其中受关注的是将在垃圾处理、污水处理等领域探索开展PPP模式强制试点，一度引起了大家不同的反响。做出这样一个强制性的试点，无外乎表明在这两个领域当中，PPP模式是非常成熟的，效果非常好。
接下来几分钟的时间，我想结合我们在中国用PPP模式做的100多个垃圾焚烧发电和污水处理项目，跟大家分享一下其中的几个关键点。
一是投资规模
基础设施和公共服务项目有大有小，大的有几百亿乃至千亿级投资规模，小的则只有百万甚至更少的投资规模。虽然不少国家对PPP项目投资规模下限做出限定，还没有一个国家对上限做出限定，但对现实PPP模式而言，规模太小不值得做，规模太大不太好做，适度规模才更容易成功。
今年年初在英国财政部，英国PPP中心负责人James Bilingual 跟我交流时谈到：英国的经验，太大规模和太过复杂的PPP项目不太容易成功。前年在北京举办的中日论坛上，日本教授介绍到：日本全国现有500多个PPP项目，平均规模折合人民币在5亿左右，日本PPP项目成功率高达99%，这跟规模适度不无关系。
回过头来看中国城市垃圾发电和污水处理项目，通常一个垃圾发电项目日处理规模在500吨到3000吨之间，一个污水处理项目日处理规模通常为5万吨到30万吨，按目前正常投资成本计算，垃圾发电项目和污水处理项目的平均投资规模在5亿元左右，是比较适当的投资规模，很多有实力的企业使用自有资金加正常银行贷款就可以实现有效投资，无需探讨过于复杂的其它融资形式。其实，如果企业连这个资金实力都没有，那就不要做这个领域的PPP项目了。
二是模式选择
体现政企合作关系的PPP模式不是单一模式而是模式集群，但各个国家、各个领域会有不同的模式偏好，中国在PPP概念14年正式引进之前，BOT、TOT就在城市污水处理以及高速公路等基础设施投资建设运营中得到了应用并取得不错的效果，所以在大规模推进PPP模式的今天，这两种针对增量和存量基础设施的模式，成为中国PPP特别是垃圾发电和污水处理项目的主打模式。BOT、TOT这两种模式，由社会资本方出资建设(或购买)并负责长期运营维护，同时解决了政府的两缺即“缺资金”和“缺效率”，既符合中国国情，又契合PPP的要义，即强调PPP模式中O(运营)的不可或缺性，而且经营期限大都在25到30年，得以体现长期稳定的伙伴关系。
至于其它国家，情形就有所不同，如新加坡政府选用的是DBOO模式，因为在新加坡政府看来，BOT模式项目存续期间资产所有权不够清晰，而DBOO也是由企业投资建设并拥有产权，只是期限到时政府与企业商定资产处置方式而不是无偿移交。日本政府则更多选用BTO模式，因为日本政府对重要而敏感的基础设施想在企业投资建成后时间拿回所有权，之后企业再按约运营。所以，国之不同，模式有别，新加坡的DBOO和日本的BTO都值得中国思考和借鉴。当然，中国过去更多BOT项目是社会资本独资，而现在更多BOT项目是政企合资但企业控股，政府出资入股有利有弊，意义不是很重大。
三是社会资本能力选择
PPP中政府对社会资本有三方面的能力要求：投资能力、建造能力和运营能力，理想的社会资本是同时具备这三种能力。
如果这样的社会资本稀缺，那就退而求其次，具有两种能力的社会资本，一是同时具有投资能力和建造能力，如大型建筑企业，但他们更适合做EPC、BT而不是PPP，因为他们没有运营能力也对运营不感兴趣；二是同时具有投资能力和运营能力，这类企业是很适合做PPP的，因为诸如垃圾发电、污水处理等PPP项目几十年的运营非常关键，运营(Operation)是PPP项目中必不可少的关键要素，而且由这类企业去外包建造业务，他们会从接续的运营角度去实施有效的监管。
如果企业只有一种能力，那由各自具有投资能力、建造能力和运营能力的三类企业联合设立SPV，共同运作PPP项目也不失为一种选择，但对于投资规模不是很大的垃圾发电和污水处理项目这种三合一的组合可能不是佳选择，因为这会增加社会资本三方之间的合作成本以及政府的合作成本和监管成本。
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