专访|大岳咨询金永祥：PPP是负面作用小的一种经济政策
- 2020/7/9 14:54:52
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- 来源：中国环博会环境产业研究院 伏波望族
- 关键词:PPP经济发展污水处理厂
如果你爱他，就让他去做PPP；如果你恨他，也让他去做PPP。
在中国，PPP是一个令人爱恨交加的事物。2014年至2017年，PPP大发展，有多少公司都借助它实现了翻倍增长，一飞冲天。2017年底，PPP“急刹车”，又有多少公司因为它坠入深渊，万劫不复。
在这一过程中，到底是什么使得市场环境发生如此巨大的变化？如果说PPP不好，为什么前面要高速发展？如果说PPP好，为什么后面又要把它一刀杀死？
从2014年到2017年，大岳咨询董事长金永祥每年都要出差240天以上，其中一半以上都是去给各级地方政府的领导干部讲授PPP。作为衔接PPP各方主体的枢纽，他和他所代表的咨询公司们对PPP有着深入的观察和思考。
在金永祥看来，PPP之所以会“忽冷忽热”，根本原因是有关各方对它的认识还不够充分。从中央到地方，从金融机构到社会资本，在理解PPP的作用和意义方面都没有达成一致，由此造成了PPP要么一飞冲天，要么自由落体。
因此，金永祥近专门写了一本书——《论中国式PPP》，把他对PPP的观察、思考、研究提炼总结了出来，希望能够帮助大家更好地认识PPP、使用PPP，并为PPP顶层设计提供更多的决策参考依据。
近日，《环保圈》专访了金永祥，请他详细解读了对“中国式PPP”的思考。
01 PPP在中国发展的5个阶段
《环保圈》：在中国，PPP发展了多长时间？经历了哪些阶段？
金永祥：PPP引入中国是比较早的，早在上世纪80年代，世界上一有PPP的时候中国就有了。从那时起，PPP在中国经历了5个发展阶段：探索阶段(80年代中期~1993年)、试点阶段(1994年~2002年)、推广阶段(2003年~2007年)、反复阶段(2008年~2013年)和普及阶段(2014年至今)。
第一阶段政府没有主导，是随着改革开放出现的。
第二阶段是原国家计委主导的，原国家计委主任邹家华出国访问时，有外国专家向他介绍了PPP(当时叫BOT)，回国后，他领导在全国搞了一些试点，如成都第六自来水厂、广西来宾B电厂等，数量不多，都是尝试性地利用外资来建设交通、能源基础设施，时间大概从上世纪80年代到2002年。
量虽然不大，但这些试点积累了经验和知识，为日后PPP大范围推开打下了良好的基础。例如广西来宾B电厂，当时花的顾问费差不多就有5000万元人民币，那还是1994年，我本人也是从那时起开始研究PPP的。
第三阶段是原建设部主导的。2002年，原建设部出台《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》，开始在市政公用事业领域推行PPP。这个政策是汪光焘担任建设部副部长时推的，他以前是北京市副市长，做过北京市第十水厂PPP项目。该项目早政府自己做可行性研究报告时，测算的水价是6.9元/吨。领导否定后，重新测算的价格降为3.9元/吨。后通过竞标，社会资本给出的价格则是1.15元/吨。从6.9元/吨到1.15元/吨，价格只有原来的1/6，这件事情对汪市长触动很大。他调任建设部副部长后，就开始在全国推进市政公用事业市场化改革。
这一阶段，外企、民企、地方性国企等开始同台竞争，像威立雅、苏伊士、柏林水务、桑德、碧水源、首创、北控、创业环保等都是这一阶段成长起来的。
第四阶段是反复阶段。2008年金融危机后，国家推出了“4万亿”的政策，地方政府突然有钱了。有钱以后，他们做PPP的意愿就不那么强烈了，很多项目被叫停，PPP受到了很大冲击。
但实际上，冲击不到两年，国家就发现了“4万亿”的问题，于是出台文件鼓励民营经济发展，但民企参加基础设施建设的趋势就中断了。而央企则趁势杀入，因为“4万亿”的很多钱也流入了央企，使他们有资源拿了好多项目。
央企大规模参与基建，带来了很多债务问题，积累了比较多的矛盾。于是到了2013年，财政部就开始推行PPP，这就进入了PPP发展的第五阶段。国家发改委一直负责PPP项目投资审批工作，后来也参与了PPP推进工作，推行范围不仅仅包括90年代的能源交通、2000年时的市政公用，而是在各个领域全面推进，成为了PPP的普及阶段。从2014年到2017年，PPP项目基本每年都以100%以上的速度递增。
后，从2017年底开始，财政部发布财办金〔2017〕92号文，国务院国资委发布国资发财管〔2017〕192号文，人民银行等推出资管新规征求意见稿等，标志着PPP高速发展阶段的结束。根据我们的数据，从2018年到2019年，新增PPP项目的数量基本是逐个季度地下降，2019年四季度的项目数大约只有2017年四季度的1/4了。
《环保圈》：虽然经历了这么多阶段，但很多项目以前并不叫PPP，而是叫BOT、TOT等？
金永祥：BOT、TOT等其实都是PPP的一种。中国第一个叫PPP的项目是北京地铁4号线，也是大岳咨询做的。当时4号线已经在建，虽然没有进行设备安装，但工程、隧道等都已经开始建了。做的过程中我们把社会资本引入进来，给项目起名的时候就发现不好起，叫BOT、TOT等都不合适，后只好用了PPP这个名字，政府和社会资本合作，这样叫就没错了。
所以，早期的PPP项目都有“小名”，像BOT、TOT之类的，第一个没有“小名”的项目就是北京地铁4号线。现在国内研究PPP的基本都认为这是国内第一个PPP项目，实际上我们自己心里清楚，该项目的内涵和今天的PPP还是不一样的。
02 PPP“忽冷忽热”是因为有关各方认识不统一
《环保圈》：2017年底PPP遭遇“急刹车”，您觉得主要原因是什么？
金永祥：PPP“忽冷忽热”，主要原因是有关各方对它的认识不够统一，这也是我为什么要下决心写《论中国式PPP》的原因。
2014年至2017年间，PPP大发展。以大岳咨询为例，2013年我们一年才做50多个PPP项目，2017年一年就做了685个，期间PPP发展的速度非常快，大家热情都很高涨。
2014年中英经济财金对话时，我与几位央企领导聊天，他们对PPP的信心还都不太足。但到了2015年下半年，大家对PPP就已经高度认可了，地方政府、社会资本、金融机构、研究学者等都非常认可，讨论也很热烈，大家都觉得PPP是国家政策和一次市场机遇，要抓住这一波机会。
但是，2017年底PPP“踩刹车”后，PPP好像突然就变成一个罪人了，被误认为是“加杠杆”的措施，出现了断崖式的下降，结果导致很多做PPP的民企受到重伤。实际上民企受伤不是PPP本身造成的，而是PPP政策及其执行力度“忽冷忽热”造成的。因为民企本来是按照之前的市场环境，按照当时有关各方对PPP的支持力度来拿项目的，可能他们对形势的判断是有点粗鲁，超出了他们的能力，但如果国家政策力度不变，民企其实也不会那么艰难。但国家政策突然变了，而且执行力度又很急，结果造成了民企大面积受伤。
在这一过程中，到底是什么使得我们的市场环境发生如此巨大的变化？如果说PPP不好，为什么前面要高速发展？如果说PPP好，为什么后面又要把它一刀杀死？这里面就反映出中央、地方、金融机构等有关各方对PPP的认识还不够统一，对于PPP的观察、思考、研究和总结还远远不够到位，所以造成了PPP要么就一飞冲天，要么就自由落体。因此，我觉得认识PPP很重要，需要整个行业去反思，这就是我之所以写《论中国式PPP》的原因。
《环保圈》：您刚才说PPP被误认为是“加杠杆”的措施，为什么这么讲？
金永祥：财政部有PPP项目库，高的时候曾经超过20万亿。金融降杠杆的时候，这20万亿就被拿来说事，说它是隐性债务。但实际情况是，这20万亿是准备要做的项目，并不是真正做的项目。根据我们的统计，从2014年到2017年，在PPP那么高涨的情况下，每年真正投入项目的资金也只有几千亿元，这一数字相对每年20多万亿的基建规模来讲其实并不算大。
其次，这几千亿PPP都不是隐性的，基本上全是公开市场的行为，从来没有任何一项政策能够如此公开，媒体天天报道，整个决策过程都是公开透明的。
第三，因为有社会资本的参与，这些项目也都是比较靠谱的，因为不靠谱的项目社会资本根本不会参与。这就使得PPP在科学决策方面发挥了巨大作用，使得原来那些不靠谱的楼堂馆所、形象工程大大减少。
因此，PPP首先数量并不大，其次也不是隐性的，第三大多还都是民生工程，即使不做PPP，这些项目也都是财政要投的。跟英国、日本的PPP相比，可能我们还不够好。但跟我们自己的其他经济政策或融资模式相比，PPP已经是靠谱的了。
实际上，2018年以后大家也开始反思，现在基本上已经形成共识——PPP不能算隐性债务。但是，被认为是隐性债务确实是PPP当年遭受灭顶之灾的根本原因，至今对金融机构的风控仍然影响很大，造成很多项目无法完成融资。
03 PPP是负面作用小的一种经济政策
《环保圈》：经过反思，您对“中国式PPP”的结论是什么？我们应该如何去正确认识PPP？
金永祥：首先，“中国式PPP”与国外的PPP有着本质区别，我们的第二个“P”很多都不是国外的Private(私人机构)，而是国有企业。他们在与政府合作时，双方的关系、风险等都与传统的PPP不一样，所以中国的情况更适合用PEP(Public-Enterprise-Partnership)来概括。
每个国家都有每个国家的国情，PEP也是我们的国情所决定的，我们不可能把国企从PPP中排除出去，即使把国企排除出去，民企也没有那么大的能力去承接那么多项目。国外的PPP一年也做不了多少，而我们的PEP一做就是国外的几十倍，这都是客观存在的事实，不承认不行。
任何一种模式，离开了国情都是空谈，国外的情况也不是一成不变的。前两年英国的基础设施建设局曾经来我这访问，他们说给国务院写PPP报告。后来我们去回访，才发现他们这个部门已经不存在了。所以我们也不能僵化地学习人家的东西，而是要根据形势的发展做出调整，结合我们的国情和实际需要，终目的是要解决问题，而不是非得打造一个跟国外一模一样的环境，没有这样的环境难倒就不做事了么？
上世纪90年代，我们刚刚开始学习PPP的时候，其实也都是照搬国外经验。在国外，PPP合同都是律师来写的，语言比我们严密得多，我们要费好大劲才能把它读懂。但是咱们的政府都讨厌这样，所以后来我们就把PPP合同改了，大家用的基本都是通俗语言，律师主要工作就是审查一下是否违法，PPP合同已经“国产化”了。
《环保圈》：您说过，PPP在中国已经不再是单纯的投融资工具了，而是一种宏观经济政策，这如何理解？
金永祥：不同于国外，中国式PPP已经不再是一种单纯的投融资工具了，而是上升为一种经济发展方式、一项经济政策。评价中国式PPP不能就PPP论PPP，而应与其他各项经济政策相比较，如土地财政、平台融资、政府购买服务、专项债等。决策者要选的不是一个毫无瑕疵的优政策，而是负面作用小的经济政策。而PPP相较于以往的政府投融资政策而言，在透明度、竞争性、效率性和决策科学性等方面都有着显著的进步，目前看来还没有更好的政策替代它。
我们的PPP现在量非常大，应用非常广，实际上已经是一项经济政策了，是一种政策工具。未来它还将变成一种治理理念，因为做这套东西以后，对政府官员的思路影响是很大的，会颠覆好多以前的工作方法，所以PPP的影响可能会越来越广。
举个例子，合肥有个王小郢污水处理厂，是柏林水务做的PPP项目，当时负责操作这个项目的是合肥建委的一位副主任。后来2008年他带队去汶川参与灾后援建，采用的就是王小郢的管理和运作规则。他打电话跟我说，用了这套规则来管理援建项目后，一切就都理顺了，而不是像以前那样，“天天开会还是解决不了问题”。
上面提到的汪光焘部长推行市政公用事业市场化改革的例子，其实也是PPP模式对政府治理理念的影响。我们做北京第十水厂时主管项目的一位官员，后来又去哈尔滨、甘肃等地任要职，都邀请大岳去支持他们的工作，其实不是大岳和他有什么私人的关系，而是因为采用PPP模式做出来的项目规规矩矩、有板有眼，不会捅娄子。
类似的例子还有很多，北京原来有两个大学城，一个在房山，一个在昌平，主管房山项目的人负责过PPP，也请了大岳做顾问。汇报的时候，时任北京市市长就要求，昌平大学城要向房山学习，看看人家是怎么弄的。北京去年任命了4位区委书记，其中有2位都曾经参与过地铁4号线的PPP项目，另外一位则和我们一起做过大兴经济适用房的PPP项目。
甚至还有一些参与过PPP的官员，做完PPP项目后还会把大岳的PPP人才挖走，去帮他们主管项目建设，理顺流程。大岳的一位1983年出生的小伙子就是这样被挖走的，现在在北京市某国企担任二级公司的总经理，已经担任正处级高管多年了。他的上司原来是大岳的总监，担任副厅级高管大约五六年了，操盘了多个投资国外的PPP项目，据说收益非常好。
04 未来PPP会在政策竞争中显示出优势
《环保圈》：疫情期间，国家又发布了几份PPP文件，如《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》、《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》等，是不是体现了政策层的变化？
金永祥：这些文件都是财政部金融司或PPP中心发的，他们真正知道PPP的价值所在，所以不停地往前推进。但是阻力还是相当大的，总有人找PPP的毛病。这样大规模的一场改革，涉及面如此宽广，怎么可能没有一点问题呢？
所以，只能从宏观层面上看，看PPP政策跟其他经济政策比怎么样？跟专项债比怎么样？只有在政策比较的过程中，PPP的优势才会显现出来。我国的PPP从规范程度上肯定跟英国比不了，但是如果我们拿PPP跟其他经济政策比，它还是很有优势的。
《环保圈》：政策层面现在对PPP的态度怎么样？
金永祥：应该说PPP现在仍是合规的，但不像前些年那样是政府大力支持发展的了。例如，前些年两会政府工作报告中都会提到PPP，但是今年就没有了，提和不提还是不一样的，因为大家会去解读它。
整体来看，现在PPP还是处于低潮期，目前还没有看到回暖的迹象。以大岳为例，我们现在虽然一年还能有五百多个项目，但是增量少了，很大一部分精力是放在后期的“保驾护航”工作上，有好多存量项目的事情要做。做好这项工作，也可以为PPP正名，有助于增进各方对PPP的认识。
《环保圈》：您认为未来PPP会回暖吗？
金永祥：我觉得到了一定程度就会回暖。
第一，专项债的问题也会暴露出来，未来也将面临一次大的调整，到时候PPP可能就会受到政府的重视；
第二，政府的资产负债表现在非常大，地方一方面有大量的负债，另一方面又有很多资产，如污水管网等，要想解决债务问题，就得考虑资产的处置，这也意味着PPP的机会；
第三，如果政府要救民企，那还是要把他们的PPP项目盘活。
对于政府来讲，其实就是一个政策选择的问题，归根结底政府还是会选择那些效率高的、生命力强的政策。所以PPP在政策选择的过程中，其自身的优势就会表现出来，这些优势会使得它重新焕发生机。
PPP还是有几方面好处的：一是提高政府决策的科学性，二是实现规模化和专业化，三是符合市场经济的大趋势。举个例子，原来每一个县都有一个污水处理厂，都是自给自足的，管理水平很低，浪费很大。通过PPP把这些项目归为一家管理，可以实现规模化和专业化，效率就会提升很多。
另外，我们国家还有强大的国有资本，能够迅速把PPP做大做快，这些都是PPP的生命力所在。总之，PPP会在政策竞争中展示其顽强的生命力。
《环保圈》：目前地方政府对PPP的意愿如何？
金永祥：地方政府官员很多都担心现行有的政府推动的融资方式漏洞很多，未来会被追责，近日广西出台了发展PPP的“桂十条”，听说还有几个省也在加紧研究制定类似的政策，很多市县政府都在进行PPP项目的筹划和前期准备，可见地方政府对利用PPP来拉动投资的意愿是非常强烈的。
《环保圈》：过去两年民企对PPP的信心受到很大打击，如何让他们恢复信心？
金永祥：民企丧失信心是因为做PPP没有甜头了，让他们欠了一屁股债，甚至没活路了。要想让他们恢复信心，就必须让民企看到甜头、看到希望，如果做PPP能够让民企赚到钱，那他们自然就会回来的。政策的调整很重要，或者说供给侧改革很关键。
原标题：专访 | 大岳咨询金永祥：PPP是负面作用小的一种经济政策
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