《关于加强土壤污染防治项目管理的通知（征求意见稿）》
- 2020/7/9 15:36:45
- 24130
- 来源：生态环境部办公厅
- 关键词:土壤污染防治土壤污染源土壤环境监管
为贯彻落实《土壤污染防治专项资金管理办法》《关于加强生态环保资金管理 推动建立项目储备制度的通知》等要求，加强中央土壤污染防治专项资金支持项目管理，规范项目管理程序，提高资金的使用效益，我部研究起草了《关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)》。现向社会公开征求意见。
各机关团体、企事业单位和个人均可提出意见和建议。有关意见请于2020年7月20日前书面反馈我部(电子版请同时发至联系人邮箱)。
联系人：生态环境部土壤生态环境司 崔轩、杨伟
地址：北京市东城区东长安街12号
附件：1.关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)
2.《关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)》编制说明
生态环境部办公厅
2020年7月7日
(此件社会公开)
附件1
关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)
各省、自治区、直辖市生态环境厅(局)、财政厅(局)，新疆生产建设兵团生态环境局、财政局：
为贯彻落实《土壤污染防治专项资金管理办法》《关于加强生态环保资金管理 推动建立项目储备制度的通知》等要求，加强中央土壤污染防治专项资金支持项目管理，规范项目管理程序，提高资金的使用效益，现就加强项目管理有关事项通知如下：
一、项目类型与周期
土壤污染防治项目，包括土壤污染源头防控、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控与修复方案编制、风险管控、修复、土壤环境监管能力提升等项目类型。
项目周期指从下达预算到项目验收的过程。风险管控、修复项目周期一般不超过三年，涉及地下水风险管控、修复项目和涉及农用地安全利用的项目周期一般不超过五年，其他项目周期一般不超过两年。
项目周期较长的项目，可分年度、分批次安排资金予以支持，在首次安排资金支持时明确年度资金支持计划，在后续年份按计划优先安排资金。项目年度预算应当根据预估该项目当年所需的资金合理安排。对于项目结转结余资金，应当按照《中华人民共和国预算法》和财政部关于结转结余资金的有关规定办理。
二、项目管理分工
(一)生态环境部会同财政部负责中央土壤污染防治专项资金项目储备库制度的建设、管理和完善，负责编制项目入库指南，组织地方申报项目，开展评估和审核项目入库，核准年度预算支持项目清单，强化项目执行监督指导。
(二)省级生态环境主管部门会同财政主管部门负责本省份土壤污染防治专项资金项目储备库建设，择优向中央储备库上报本省份项目，对项目内容的真实性、准确性负责审查核实，并加强对项目的管理和监督指导。
(三)项目单位负责项目前期工作，申请纳入储备库，组织项目实施，委托开展效果评估。项目单位对项目建议书、可行性研究报告、初步设计或项目实施方案等文件的真实性负责，特别是要加强对初步设计等的审核；对项目的申报、质量、安全、进度、资金使用(结算)、验收和竣工决算等全过程负责。项目单位由地方人民政府或其指定的部门、单位承担。原则上项目立项批复单位、项目实施方案审查单位不得作为项目单位。
三、项目管理程序
项目管理程序包括项目申报、评估审核项目入库、确定年度支持项目、组织实施和进展调度、项目总结、报备项目档案等环节。项目的监督检查、绩效评价按相关规定和要求执行。
(一)项目申报。项目单位应当编制项目实施方案，按照本省份有关规定，报送地方有关主管部门或者生态环境主管部门，对项目实施方案予以审查。项目可行性研究报告及其批复可替代项目实施方案及审查意见。
(二)评估审核项目入库。省级生态环境、财政主管部门根据项目实施方案的审查意见或立项批复，纳入省级土壤污染防治专项资金项目储备库；结合本地土壤污染防治工作需要，通过中央生态环境资金项目管理系统(以下简称项目管理系统)向中央储备库择优申报项目。生态环境部组织相关领域专家开展评估审核，将符合条件的项目纳入项目管理系统中的储备库。
(三)确定年度支持项目。根据中央生态环境资金项目储备库入库指南有关规定，财政部下达分省份中央生态环境资金预算安排指标后，省级生态环境主管部门应当会同财政主管部门在项目管理系统中提交拟支持项目清单、区域绩效目标表，并报送至生态环境部、财政部。生态环境部核准项目清单、区域绩效目标表，会同财政部下达地方，并将支持项目纳入项目管理系统中的实施库。
(四)组织实施和进展调度。项目单位按照批复的初步设计文件或者项目实施方案组织实施，确保按期完成。项目实施过程应严格按照项目实施方案和有关要求，做好施工等有关记录和有关资料存档。省级生态环境主管部门会同有关部门定期调度项目进展情况，每季度结束后10个工作日内，将项目进展情况通过项目管理系统上报生态环境部。
(五)项目总结。项目完成后，项目单位应当编制项目总结报告，报省级生态环境主管部门。总结报告要对项目实施过程进行回顾，评估实施内容是否与项目批复文件或者项目实施方案一致，项目是否达到预期成果。按照国家有关规定应当开展竣工验收的项目，总结报告应当附竣工验收情况。
项目单位上报总结报告前，项目实施所涉及的土壤污染状况调查报告、风险评估报告、效果评估报告，以及风险管控与修复方案等应当依据《中华人民共和国土壤污染防治法》通过评审或备案。
(六)报备项目档案。项目单位应当及时收集、整理项目各环节的文件资料，建立、健全项目档案，在上报项目总结报告同时，向省级生态环境主管部门报备项目档案。国家另有规定的，从其规定。
四、项目管理要求
(一)项目实施方案。包括项目概况、必要性、项目范围及内容、技术路线、投资估算、前期工作投入资金、拟申请中央土壤污染防治专项资金额度(含年度资金支持计划)、实施进度安排、预期成果等内容，达到可行性研究报告的深度。按照本省份有关规定，要求项目实施方案达到初步设计水平的，从其规定。
(二)招标、采购和财审。项目单位应当严格执行国家有关招标投标、政府采购等制度。预算评审由财政主管部门组织，预算评审没有定额标准的，可以通过比价和询价等方式确定招标和采购的控制价。
(三)管理制度。风险管控、修复项目推行项目法人制、工程监理制，鼓励有条件的地区探索全过程工程咨询服务和工程总承包模式。从事土壤污染风险管控和修复活动的单位，参与项目的工程施工、监理等单位或机构，应当依法取得相应资质或具备相应的专业能力。
(四)项目调整。对技术路线发生重大变化的项目，或者需要变更申请中央土壤污染防治专项资金额度、年度资金支持计划的，项目单位应当报项目立项批复单位、实施方案审查单位同意。
五、环境监督管理
(一)环境监管。地方人民政府生态环境主管部门依法对项目实施过程中污染防治进行监督，并可在效果评估时开展同步抽检工作。
(二)信用管理。省级以上人民政府生态环境主管部门和其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门应当依照《中华人民共和国土壤污染防治法》将相关单位和个人遵守相关法律法规及执业情况，录入全国土壤环境信息平台，纳入信用系统建立信用记录，将违法信息记入社会诚信档案，并纳入全国信用信息共享平台和国家企业信用信息公示系统向社会公布。
(三)社会监督。实施土壤污染风险管控、修复活动，项目开工前以及施工期间，项目单位应当设立公示牌，公布项目内容、项目目标、施工平面图、土壤主要污染物及可能存在的环境风险和治理措施，可能存在的二次污染及防控措施、项目相关责任人及联系电话等；鼓励宣传土壤污染风险管控和修复相关科普知识。公示牌应做到醒目，有利于周边居民和群众知晓信息，可在项目区主要进出道路口设置。对距离敏感点较近或敏感程度较高的项目，设区的市级生态环境主管部门可要求项目单位协调相关社区建立居民沟通协调机制。
各级地方生态环境主管部门要在当地政府的领导下，会同相关部门加强土壤污染防治专项资金项目的组织和管理；明确关于项目管理的责任分工，压实工作责任；项目实施中的有关情况和存在问题，应及时向当地政府报告。
实施过程中的重大问题请及时向生态环境部和财政部报告。
生态环境部办公厅
财政部办公厅
2020年7月 日
附件2
《关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)》编制说明
为加强中央土壤污染防治专项资金(以下简称土壤资金)支持项目的管理，规范项目管理程序，提高资金的使用效益，根据《土壤污染防治专项资金管理办法》《关于加强生态环保资金管理 推动建立项目储备制度的通知》等，我部研究起草了《关于加强土壤污染防治项目管理的通知》(以下简称《通知》)。有关情况说明如下：
一、背景
土壤污染防治项目，特别是土壤污染风险管控、修复项目是近年来的新兴事物，不同于传统的交通、水利等基建项目，也不同于传统的污水、大气治理等环保工程，主要是此类项目基本不形成固定资产，但项目实施不少又涉及开挖等传统土方工程。地方在项目实施中，很多套用基建项目管理程序，但实践中遇到难以立项等诸多问题。因此，有必要针对土壤污染防治项目的特点，明确和规范项目立项、实施、验收等管理要求，完善项目管理的制度体系，以进一步提升项目管理效率，提高土壤资金使用效益。
二、编制过程
2019年11月，我部系统研究了国家有关投资、政府采购管理等法律法规，发展改革、财政、农业农村、自然资源等部委关于项目管理的政策，以及湖南、广西、甘肃、南京、黄石等省、市土壤污染防治项目管理相关办法，在此基础上，草拟了项目管理文件。2020年1-6月，广泛听取意见并进行修改完善，包括召开两次座谈会听取部分地方生态环境部门和行业企业意见、征求相关研究机构意见、书面征求相关部门和地方生态环境部门意见等。
三、重点问题说明
(一)关于土壤资金支持项目类型
2019年财政部修订《土壤污染防治专项资金管理办法》，将地块调查及风险评估纳入支持范围，解决了地方反映土壤资金支持范围不包括调查、风险评估等前期工作，造成项目前期申报成本高等问题。
2020年，财政部和我部制定的《中央生态环境资金项目储备库入库指南(2020年)》(以下简称《项目入库指南》)把风险管控与修复方案编制项目纳入支持范围。
根据上述文件，《通知》明确土壤污染防治项目，是指土壤污染源头防控、土壤污染状况调查、土壤污染风险评估、风险管控与修复方案编制、风险管控、修复、土壤环境监管能力提升等项目类型。
(二)关于项目周期
土壤污染风险管控、修复项目周期通常在两年以上。而根据财政政策，连续结转两年及以上的，一律收回统筹安排，导致部分项目实施过程中出现收回资金再重新申请的现象。
《通知》规定风险管控、修复项目周期一般不超过三年；涉及地下水风险管控、修复的项目和涉及农用地安全利用的项目周期一般不超过五年；其他项目周期一般不超过两年。同时，《通知》根据《项目入库指南》，规定周期较长的项目可分年度、分批次安排资金予以支持，在首次安排资金支持时明确年度资金支持计划，在后续年份按计划优先安排资金，以避免一次性支持的资金因项目周期长而到期收回。
(三)关于项目单位
《通知》明确项目单位的职责和任务是：负责项目前期工作，申请纳入储备库，组织项目实施，委托开展效果评估。项目单位对项目建议书、可行性研究报告、初步设计或项目实施方案等文件的真实性负责。
目前，不少地方由生态环境部门作为项目单位。考虑到生态环境部门承担着土壤污染风险管控和修复效果评审的监管职责，如果作为项目单位，则存在既当裁判员又当运动员的问题。因此，《通知》规定项目单位原则上由地方人民政府或其指定的部门、单位承担。原则上项目立项批复单位、项目实施方案审查单位不得作为项目单位。
(四)关于项目的管理程序
土壤资金管理流程包括项目储备、资金下达、调度通报、监督检查、绩效评价等。
《通知》与现行资金管理要求相衔接，从项目管理角度，明确了项目申报、评估审核项目入库、确定年度支持项目、组织实施和进展调度、项目总结、报备项目档案等管理程序。
(五)关于项目申报
《通知》从加强资金使用管理的角度，明确项目单位申报项目应当编制项目实施方案，按照本省份有关规定，报送地方有关主管部门或者生态环境主管部门，对项目实施方案予以审查。
涉及固定资产投资的项目，通常由投资主管部门批复项目可行性研究报告。《通知》明确项目可行性研究报告及其批复可替代项目实施方案及审查意见。
《通知》要求项目实施方案应达到可行性研究报告的深度，主要是借鉴相关部委和有关地方的做法，并考虑了土壤污染防治项目的实际情况。
一是土壤项目的必要性相对比较容易判断。《项目入库指南》明确了准予入库的情形和不予入库的情形，对项目必要性进行了规定。
二是立项阶段要求土壤项目做到初步设计深度的必要性还有争议。实践中，因为土壤污染状况调查客观上存在不确定性，不少初步设计在施工中发现新问题而难以实施，不得不重新设计。此外，对于污染物类型复杂、修复难度大的项目，要通过小试、中试等论证技术路线的合理性。因此，业界不少专家建议由项目实施单位一并进行设计和施工。
(六)关于项目总结和报备项目档案
从项目实施完整性考虑，《通知》规定了项目总结和报备项目档案内容。
《通知》明确项目完成后要开展项目总结，总结报告要对项目实施过程进行回顾，评估实施内容是否与项目批复文件或者项目实施方案一致，项目是否达到预期成果。按照国家有关规定应当开展竣工验收的项目(如涉及固定资产投资的项目)，总结报告应当附竣工验收情况。项目单位应当及时收集、整理项目各环节的文件资料，建立、健全项目档案，在上报项目总结报告同时，向省级生态环境主管部门报备项目档案。国家另有规定的，从其规定。
(七)关于项目财审
土壤污染风险管控、修复类项目尚处于起步阶段，目前尚无标准的定额或取费标准；而且不同污染地块，土壤及污染物和污染程度各不一样，也难以制定出统一的定额或取费标准，由此造成财政投资评审困难。
为此，《通知》规定：预算评审没有定额标准的，可以通过比价和询价等方式确定招标和采购的控制价。
(八)关于管理制度
地方反映，对风险管控、修复项目，项目单位普遍缺乏项目管理经验，建议鼓励采取工程总承包方式。
2019年，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，鼓励投资者在投资决策环节委托工程咨询单位提供综合性咨询服务，统筹考虑影响项目可行性的各种因素，增强决策论证的协调性。鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务。
综合考虑，《通知》规定：风险管控、修复项目推行项目法人制、工程监理制。鼓励探索实行全过程工程咨询服务和工程总承包模式。
(九)关于项目的组织实施
土壤污染防治项目，特别是修复项目，涉及到立项批复、预算评审、安全生产、竣工财务决算、审计等多部门职责，协调工作量大。为此，《通知》要求各级地方生态环境部门要在当地政府的领导下，会同相关部门加强项目的组织和管理，项目实施中的有关情况和存在问题，应及时向当地政府报告。
原标题：关于加强土壤污染防治项目管理的通知(征求意见稿)
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