IIGF观点 | EOD模式支持生态产品价值实现发展现状浅析
- 2023/3/25 10:34:28
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- 来源：中央财经大学绿色金融国际研究院 吴倩茜等
- 关键词:EOD资源再生
自2020年与生态环境部、国家发展改革委联合推动开展生态环境导向的开发模式(EOD)试点工作以来，截至2022年底，国家开发银行已向25个试点项目发放贷款225亿元，涉及水生态环境保护、废旧资源再生利用、农业农村污染治理、生态保护修复等多个领域。EOD模式作为“两山”理念在项目运作与实操中的具体体现，可以引领地方可持续发展探索出新路径，推动生态效益、经济效益、社会效益的进一步协调。
一、什么是EOD模式
（一）EOD模式的定义
EOD模式是指以生态环境为导向的开发模式。在中华人民共和国生态环境部下发的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知(环办科财函[2020]489号)》(以下简称489号文)中给出的EOD模式准确定义为：以习近平生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式[1]。
EOD模式的核心是：融合、一体化和反哺。融合是指推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合；一体化是指一个市场主体统筹，将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进，建设运维一体化实施；反哺是指在项目边界范围内实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金依赖。
（二）EOD模式发展意义
首先，EOD模式是实现发展和保护融合共生的重要方式。通过项目组织实施方式的创新，以生态环境治理为目标导向，提升产业开发价值，以系统化视角整合生态与产业间的联动关系，因地制宜促进生态环境与产业协同发展，解决了生态环境治理投入与生态环境改善价值之间的割裂问题，促进生态环境长效治理的实现，有利于实现发展和保护融合共生。
其次，EOD模式是生态产品价值实现的有效路径。由于过往生态环境治理与产业开发脱节，导致环境效益向经济效益转化难。作为生态产品价值实现的重要机制，EOD模式搭建环境治理与产业开发的桥梁，通过将生态环境治理与改善后的溢价实现对生态环境治理等公益类项目的反哺，使独立的生态环境治理由公益性项目向综合性的、具有开发价值的经营性项目转变，推动生态优势向产业优势的发展，实现多方共赢。
最后，EOD模式是优化生态环保投融资的关键举措。这种模式重点解决了公益类、纯政府付费的生态环境治理项目总体投入不足的问题。长期以来，生态环境治理项目以政府投资为主，过度依赖中央转移支付或地方财政投入，导致难以持续。在目前财政收支矛盾突出的情况下缓解环境治理的资金压力，EOD模式的应用对于促进区域经济的可持续性将有积极意义。
二、EOD模式落地方式
（一）EOD项目筹划
EOD模式将生态价值引领贯穿于规划、建设、运营的全过程，从生态环境、产业结构、基础设施、城市布局等方面综合考虑，以期望实现生态价值的正循环体系。
在项目筹划阶段，可以分为三个阶段：第一阶段，重构生态网络，创造良好生态基底，带动土地等生产要素升值；第二阶段，整体提升城市环境质量，为后续产业运营提供优质条件；第三阶段，通过产业发展和人才引进增加居民收入、企业利润、政府税收等，激活区域经济，最终实现生态建设、经济发展、社会生活三者协调发展，形成自我强化的正反馈回报机制。
（二）EOD项目融资路径
在2020年生态环境部联合相关部委发布的489号文中，提出了EOD模式的几种投融资模式，即政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作(PPP)、组建投资运营公司(ABO+)、开发性金融及环保贷。其中政府债券、政府投资基金、开发性金融及环保贷更偏重于指向资金来源，PPP和ABO则是更完整意义上的推进机制。
1.政府债券
政府债券模式即前期通过发行政府专项债券为项目获得融资，项目的收入可以作为还款来源。这种模式有利于筹集到成本低、期限长的资金，因此可以降低项目的筹资成本，实现更大的利润空间。但这种模式下筹资金额有限，可能无法完全覆盖项目的总投资额，且受限于本省整体债务水平，因此筹资的限制较多。
2.政府投资基金
政府投资基金即由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金[2]。政府投资基金模式可以将政府引导和市场运作有机结合，充分发挥政府投资基金资源集聚优势，引导社会投资流向绿色产业。
3.政府与社会资本合作（PPP）
PPP模式是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立一种长期合作关系。通过签署合同来明确双方的权利和义务，形成一种伙伴式合作关系 。具有促进多元化投资主体参与、缓解政府财政压力、合理分配风险，提高项目市场化运作效率等优点，有利于政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。
4. 组建投资运营公司（ABO）
片区综合开发ABO模式，采取“大片区开发，小EOD项目”的策略。通过搭建“政府授权本级公益类国企+公益类国企招标社会资本投资合作+EPC”架构，通过属地公益类国有企业与社会资本方合资成立项目公司形式进行整体规划。公益类国企不以盈利为主要目标，可以保证EOD项目公益性部分的实施，同时政府又会提供资源配置和必要的财政支持，社会资本方在政府支持下也能够使EOD项目经营性部分获得良好的收益，最终达到项目整体的收支平衡以及公益性、经营性平衡。
5.创新型贷款
创新型贷款多为金融机构针对性提供的项目贷，通过开发性金融及其他金融机构资金支持，重点支持地方EOD项目库内环保型企业等市场主体开展减污降碳、生态修复、节能环保、资源循环利用等生态环保及环保产业发展项目。
三、案例分析：阜新百年国际赛道城项目
（一）项目概况
辽宁省阜新市作为国内第一个资源枯竭型城市转型试点市，百年国际赛道城废弃矿区综合治理项目成为《生态环境导向的开发(EOD)模式试点项目名单中》之一，该项目的主要实施单位是阜新市新邱区人民政府。阜新百年国际赛道城探索多元链式发展，将矿山修复与产业结合，在“明码标价”的基础上推动生态产品实现，取得良好成效。在取得经济效益和社会效益的同时，更收获了生态效益。
阜新矸石山曾是海州露天矿、高德矿、王营矿、东梁矿的排矸地，历经几十年堆积，形成长2公里、宽0.6公里、高50米的矸石山。山上有数百个自燃点，远远望去如同“火焰山”，住在附近的居民苦不堪言[4]。后来，矸石山治理工程逐步开展，利用“以产业植入带动生态修复” 的“生长式”废弃矿山综合治理等模式，通过将矿坑改造与环境治理和新产业发展相结合，利用环保科技等手段，因地制宜地将喷烟冒火的矸石山变为休闲公园、将遗留的矿坑变为越野赛道、变为露天矿抽水蓄能电站，并且通过出台多种优惠政策，积极引导市场主体的参与。
（二）项目模式
项目主要通过PPP模式予以推进，在与社会资本的合作中，采用“政企合作、产业先行”的开发式综合治理模式，一期项目总投资19.7亿元，主要建设运营内容包括地质灾害治理和生态修复工程、赛道城一期主体建设工程、市政基础设施工程等方面。项目合作期限设定为30年，其中建设期2年，运营期28年。在收益方面，主要通过产业运营、项目运营等获得收益。以项目投入运营后承办的草莓音乐节为例，当期草莓音乐节共运营两天，门票收入达1100万元，共吸引省内外3.2万人次来阜观看，直接带动阜新住宿、餐饮等行业收入总计4500万元。
四、EOD模式面临难点
随着EOD模式试点的逐步开展，越来越多的城市和地区牢牢把握住国家鼓励创新EOD模式的良好契机，结合城市特点，开展多层次的EOD模式实践，但也面临着进一步推进的困境。
一是生态治理项目存在投资规模较大、生态环境及经济效益显现周期长的问题，因此可能会导致EOD模式的优势对于产业价值提升作用存在滞后，正循环的效用需要放入更长的时间周期进行评价，如果是通过产业反哺分成的方式实现收益，由于其具体显现的时间没有固定标准，生态价值也难以定量核算，各主体之间难以确定收益类型划分，因此这种投入在前而收益滞后的模式不利于开发主体实施EOD模式的积极性。
二是EOD模式以一个市场主体统筹实施为核心，将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进，建设运维一体化实施。运维一体化实施的优点是可以集合相关力量形成合力，同时避免各主体间相互推诿。但是EOD模式中存在行业跨度较大的问题，并且生态环境治理的专业要求较高，单一主体不一定具备多领域的复合能力，因此可能会影响EOD项目的成效。
三是在通过环境改善实现土地增值再分享土地二级开发收益的模式中，土地一二级联动存在制度风险，同时土地开发收益需要全额纳入地方政府基金预算管理，不能直接作为EOD中模式项目公司收入，回报机制的设计存在难点；此外土地增值也存在不确定性，因此土地开发风险较大。
五、EOD模式发展展望
未来EOD模式实现持续深化发展，需坚持生态效益转化导向，从探索重塑回报机制、广泛引入社会资本参与入手，打通路径。
一是要将EOD模式与生态产品价值实现的有效探索相融合，完善生态效益向经济效益转化机制，充分利用好生态资源，将传统产业发展收益与生态增量收益相融合，在GEP向GDP转化的相关探索中形成EOD项目效益分类测算的有效路径，进而为项目回报机制的设计、项目收入的来源提供更加可靠的基础支持。
二是在回报机制基础上，将PPP模式作为EOD理念推广实施的有效载体，一方面以EOD+PPP融合的模式提升公益性项目的融资可得性，另一方面可充分发挥社会投资人在技术、运营等方面的优势。PPP模式在多年发展过程中已逐渐构建了“法律法规+政策保障+操作指引”三位一体的全生命周期制度体系，生态环境部、国家开发银行等多个部门也共同形成了针对EOD模式的投资指引和金融支持相关指导意见，相关制度的有序衔接和协同保障是未来EOD项目落地实施、稳步运营的前期。具体实践中，还应借鉴PPP项目机制下的风险分担机制，综合考虑政府、平台公司、社会资本方的风险识别及管理能力，按照对等原则设置“风险共担、收益共享”的保障体系，将风险损失降至较为合理的区间内，充分调动各方参与积极性。
三是优化各类财政专项资金使用，发挥财政+金融联动效应。EOD模式的本质在于通过融合生态治理项目与关联产业发展，构建生态价值可持续收益闭环。然而多数生态治理项目具有较强的外部性特征，在项目前期通常需要依靠地方政府加强在财政资金投入方面的政策倾斜。下一步，一方面应着重发挥政策性资金的引领带动作用，通过机制构建吸引社会资本进入，构建多元化融资格局。另一方面，EOD项目的“可融性”也是收益闭环顺利落地的基础保障，金融机构可主动对接，尽早介入开展针对EOD模式项目开发的资产评估及“可融性”测试，对资金来源及融资结构加以检验优化，打通资金进入通道，降低项目中断风险。
作者：
吴倩茜中央财经大学-北京银行双碳与金融研究中心研究员
张琦彬 中央财经大学-北京银行双碳与金融研究中心助理研究员
白雪中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理
原标题：IIGF观点 | EOD模式支持生态产品价值实现发展现状浅析
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