文献分析|绿色发展的中国模式：政府采购与企业绿色创新
- 2023/11/27 9:43:53
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- 来源：中央财经大学绿色金融国际研究院 李雨珊
- 关键词:绿色技术绿色消费ESG
一、引言
习近平总书记在二十大报告中强调，“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。协调好经济发展与环境保护是社会主义经济和生态文明建设的重要内容，企业作为社会经济财富的创造者和自然资源的索取者，在其中扮演着关键角色。长期以来，中国环境规制政策以命令控制型为主，地方政府作为这种命令型环境规制政策的制定者和执行者，强调依靠行政命令手段解决环境污染问题。由于经济发展和污染问题的多样性，依靠命令控制型手段已远不能解决环境污染问题，党的十九大报告明确提出要“构建市场导向的绿色技术创新体系”，因此，迫切需要通过市场型环境规制提供有效而灵活的创新激励。
二、理论基础与研究假说
（一）政府采购的政策背景
政府采购是一种从需求侧促进创新的重要政策工具，国外很早就开始探索利用政府采购激励创新的做法。美国早在18世纪末就出台了《联邦采购法》，尝试通过政府采购来引导和激励企业创新。欧盟成员国、韩国、澳大利亚等国家也对此开展了积极的探索，并取得成效。中国于2006年颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》提出“建立政府采购自主创新产品协调机制”，并“对企业采购国产高新技术设备提供政策支持”；2022年出台的《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》(后称《征求意见稿》)则在2003年《政府采购法》的基础上，直接明确了政府采购应当有助于实现国家包括“支持创新”在内的经济社会发展目标。
（二）政府采购的绿色创新效应
政府采购在引导绿色发展方面是结果导向的，只要求供应商达到领先的绿色生产流程和生产水平，至于实现绿色生产的策略和方式则由企业自行选择，因而对供应商的绿色创新水平并没有明确要求。企业想要获得政府采购订单，必然有动机通过使用绿色原材料、开发新的环保科技等措施改善产品环境性能，提供高水平的绿色产品和绿色服务，以使自己的产品能够纳入政府绿色采购范围。理论上讲，企业可供选择的策略至少有如下两种：
一是加强绿色创新，通过长周期的绿色研发投入来达到领先的绿色生产水平，并有望维持长期的绿色竞争优势，本文称之为政府采购的绿色创新效应。政府作为市场上最大的单一购买主体不太可能会宣布破产，而政府采购合同往往采用成本加成的定价方式(Dhaliwal et al.，2016)，通常周期较长，因而能够通过增加创新的市场规模和减少相关的需求不确定性来促进创新的发展与扩散(Uyarra et al.，2014；Caravella and Crespi，2020；孙薇和叶初升，2023)。政府采购的庞大规模也有助于保持关键的市场规模，使得企业能够更早地实现规模经济，并得以快速摊销其在创新方面的投资(Edler and Georghiou，2007；Czarnitzki et al.，2020)。此外，政府采购对消费者具有强烈的示范效应，能够向市场传达积极的信号，从而强化消费者的绿色取向，帮助企业获得潜在市场需求(Uyarra et al.，2014)。因此，政府采购通过引导企业绿色创新来推动绿色发展就可以形成一个可持续的良性循环模式，对企业来说也是合意的选择。
二是通过购买绿色设备和绿色材料、引进技术、委托生产等非创新的方式，来达到政府采购规定的绿色门槛，单纯地“迎合”政府订单。该方式相对容易实施，见效快且规避了创新的风险，在竞争政府采购订单上可能短期效果比较明显。但往往由于资本开支较大、成本高，导致利润率不高。这样不仅减少了企业原本可以用于绿色创新的资源，同时也抑制了开展绿色创新的动力，因此难以有效促进企业绿色创新，甚至还可能“挤出”绿色创新，最终影响了绿色生产水平的持续提升。正因为如此，结合近年来中国政府采购不断升级的绿色环保要求，该策略很可能不利于企业保持领先的绿色生产水平，影响了连续获得政府采购订单的可能性。
在政府采购中加入环境标准已在欧美实践多年，并获得积极的创新成效，在一定程度上说明上述第一种策略具有更高的可行性。综上，本文提出：
假设1：在其他条件不变的情况下，获得政府采购能有效提高企业绿色创新水平。
（三）政府采购绿色创新效应的作用机制
本文将政府采购影响企业绿色创新可能的作用机制归纳如图1。
其一，政府可以通过中断采购威胁引导企业绿色创新。尽管政府很难，也往往不会直接干预供应商的创新尤其是绿色创新行为，但可以采取中断采购威胁的方式提高其对供应商的绿色生产约束能力(Banerjee et al.,2008)。
其二，政府采购条约规定了政府部门对企业进行督查的可能性，从而促进企业研发并采用有利于环境保护的新技术以提高其在环境履约方面的遵守情况。由于政府对企业供应商往往施加非常严格的监管，相比于企业客户，政府可能是一个更好的监督者(Cohen et al.,2022)。
其三，政府采购还可以通过提供政府定向支持的方式促进企业绿色创新。绿色创新需要大量资源投入，并且面临激励不足和资源约束的困境(Manso，2011)，而政府可通过环保补助这一定向支持政策为企业绿色创新提供了资金来源，帮助企业以较低的增量成本进行长期绿色创新投入，在提高研发预期回报率的同时(Montmartin and Herrera，2015)，通过降低管理者对创新结果不确定性的担忧，提高企业的绿色创新风险容忍度，从而对企业绿色创新产生正向影响(Baietal.，2019；Xiang et al.，2022)。因此，政府采购能够以提高政府定向支持的途径增加企业绿色创新收益。综上，本文提出：
假设2：其他条件不变情况下，政府采购主要通过中断采购威胁、提高政府督查、提高政府支持力度来促进企业绿色创新。
三、研究设计
（一）样本选择与数据来源
本文以中国A股2015-2020年上市公司为样本，检验政府采购对企业绿色创新活动的影响。将2015年之后作为研究期间主要基于两方面考虑：一是由于政府采购数据的可得性；二是2015年3月1日实施的《中华人民共和国采购法实施条例》进一步延伸了政府采购促进绿色发展的概念，将政府采购目标在保护环境的基础上，增加了节约能源的要求。
（二）变量定义
1.绿色创新。本文采用企业绿色专利申请数量(ln GreA)和企业绿色专利申请数量占当期全部专利申请数量比例(Gre A)衡量企业绿色创新水平。
2.政府采购。上市公司是否获得政府采购订单数据来自中国政府采购网。
（三）模型设定
为检验政府采购对上市公司绿色创新的影响，本文构建如下模型：
在模型(1)中，Greeni，t表示上市公司i在第t年绿色创新水平，本文使用企业绿色专利申请数量加1后的自然对数(ln GreA)和企业绿色专利申请数量占当期全部专利申请数量的比例(GreA)两个指标进行衡量。PubProci，t表示上市公司i在第t年是否获得政府采购订单的虚拟变量；Controlsi，t则表示一系列可能影响上市公司绿色创新水平的控制变量。
四、回归结果
（一）政府采购对企业绿色创新的影响
表1报告了模型(1)的回归结果。第(1)-(3)列、第(4)-(6)列的被解释变量分别为企业绿色专利申请数量和企业绿色专利申请占比。对模型(1)在没有加入控制变量、加入控制变量以及进一步控制年份、企业固定效应后分别回归，结果表明，无论以绿色专利申请数量还是占比作为被解释变量，核心解释变量PubProc的回归系数都至少在1%水平上显著为正。以第(3)列和第(6)列回归结果为例，与没有政府采购的企业相比，获得政府采购的上市公司绿色专利申请数量显著提高7.99%，绿色专利申请占所有专利申请的比例显著提高1.50%，说明无论在专利申请的数量上还是占比上，政府采购都显著提高了企业绿色创新水平。
（二）内生性处理
1.政府采购对企业绿色创新的动态影响。借鉴Slaughter(2001)、Chan et al.(2012)和许晨曦和金宇超(2021)的研究思路，本文使用样本期内政府采购发生变更的这一事件冲击，借鉴事件研究法(Event Study)的设计思路研究上市公司由没有政府采购变更为获得政府采购后，其绿色创新水平的动态变化。
2.工具变量法。为进一步缓解获得政府采购订单与企业绿色创新之间可能存在的反向因果问题，借鉴韩旭和武威(2021)、姜爱华和费堃桀(2021)、武威等(2022)的做法，本文以上市公司所处省份内街道办事处数量(Street)和该年度该城市内的上市公司获得政府订单的平均概率(Average Pur)作为工具变量，采用2SLS方法进行检验。
五、机制检验
（一）政府中断采购威胁机制
本文仅保留在样本期内获得过政府订单的企业，并定义订单中断与否的虚拟变量Delink为如果上市公司在上一年度获得了政府订单，而在当年和之后年度不再获得政府订单，则Delink赋值为1，否则赋值为0。由于政府订单时间周期往往较长(姜爱华和费堃桀，2021)，政府订单中断1年并不一定意味着政府与企业之间的采购关系中断，为此，本文进一步将政府订单至少中断2年和中断3年作为判定政府与企业之间中断采购的指标。表3展示了相应的回归结果，其中，第(1)-(3)列回归结果显示，企业绿色专利申请数量的提高能够显著降低政府中断订单的可能性，在第(4)-(6)列中，本文将解释变量变更为企业绿色专利申请占比以后，回归结果依然一致。
（二）政府督查机制
本文考虑了三种情形：第一，相比于外地政府，本地政府会对上市公司资源分配、行政审批等产生更大的影响，并且本地政府与上市公司之间距离更近，决定了本地政府与本地上市公司之间较短的监管距离。因此，本地政府对本地上市公司具有更强的监督能力。第二，中央环保督察政策提高了地方政府的环保执法力度，从而促进企业绿色创新水平(Lietal.，2022)。因此，预计相比于不位于中央环保督察地区的上市公司(EnvSupervision=0)，政府采购对位于中央环保督察地区的上市公司(EnvSupervision=1)绿色创新效果更大。第三，政府环境治理力度会影响企业环保行为(陈诗一和陈登科，2018)，本文借鉴Chenetal.(2018)、陈诗一和陈登科(2018)的做法，选取地级市政府工作报告中与环境相关词汇出现的频数与总词汇数量的占比作为政府环境治理力度的指标，并且依据年度中位数，区分了政府环境治理力度较高(HER=1)和较低(HER=0)的组别。本文预计相比于环境治理力度较低的城市，政府采购对位于环境治理力度较高城市的上市公司绿色创新影响更大。
（三）政府支持机制
借鉴李青原和肖泽华(2020)的方法，本文从上市公司年报附注中收集了企业获得的政府补助情况，并依据补贴项目将企业获得的政府补助区分为环保补助和非环保补助，其中，ln Subsidy Env表示企业获得的政府环保补助金额(取对数)，ln Subsidy Oth则表示企业获得的非环保补助金额(取对数)。
六、结论与政策建议
研究发现，无论在绿色专利申请的数量上还是占比上，政府采购都显著提高了企业绿色创新水平，除政府采购可为企业带来稳定的利润外，政府中断采购威胁、提高政府督查、提高政府支持力度是政府采购促进企业绿色创新的主要作用机制。进一步地，政府采购主要促进了企业发明类的绿色创新，说明政府采购提高了企业的实质性创新能力。最后，从社会绩效看，绿色创新能够显著提高企业的ESG表现，尤其是环境和社会方面，这意味着政府采购通过促进绿色创新提高了企业的社会绩效。本文的研究发现展示了政府采购通过引导绿色创新来推动绿色发展的中国经验。
根据上述结论，本文得到以下政策启示。第一，进一步扩大政府绿色采购规模，充分发挥政府采购在需求端促进企业绿色创新和加速经济结构绿色转型的积极效果。本文研究发现，政府采购作为一种需求侧政策工具，促进了企业绿色创新活动，这为中国持续推进的政府绿色采购对绿色发展的积极作用提供了经验支撑。由于财政预算约束，中国政府采购占GDP比重仅为OECD国家的约1/4，可见，通过需求侧的政府采购支持绿色创新的政策潜力还有充分的释放空间。未来应继续加大政府采购支持绿色创新政策的实施力度，在政府预算中应适当加大政府绿色采购的比重，以引导绿色创新推动经济绿色发展。第二，完善政府绿色采购政策体系的顶层设计。尽管目前中国为推动政府绿色采购出台了一些政策性文件和法律法规，对绿色采购范围和绿色采购方式等进行了优化，但中国仅在政府采购法和与节能环保相关的法律中提及了政府绿色采购相关规定，这些绿色采购相关条款往往聚焦于引导社会进行绿色消费，原则性与引导性较强，而缺乏具体的实施方案与绿色采购绩效评价体系。因此，建议完善绿色采购相关法律，为推行政府绿色采购提供法律依据。第三，将政府采购与实施过程、采购条约设计和政府定向支持紧密结合起来。本文研究发现，政府采购能够通过中断采购威胁、提高政府督查、提高政府支持力度来促进企业绿色创新。因此，在政府采购实施过程中，政府可以通过限定环境标准与性能要求，筛选出使用有利于环境保护的新工艺的企业，并与之建立供应关系；在政府采购条约设计中，要规定政府当局对供应商企业进行督查的可能性，以提高供应商企业在环境履约方面的遵守情况；在政府定向支持方面，政府可以考虑适当加强对绿色创新企业的定向补助力度，帮助企业以较低的增量成本进行长期绿色创新。
原标题：文献分析 | 绿色发展的中国模式：政府采购与企业绿色创新
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