从环保督察集中通报中看建筑垃圾产业发展瓶颈与革新机遇
- 2024/6/14 9:42:06
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- 来源：E20研究院固废研究中心
- 编辑：张磊
- 关键词:建筑垃圾固废处置
6月6日，中央环保督察在第三轮第二批次的集中通报中，公开通报了湖北、湖南、上海、浙江、江西、云南和重庆7个地区在建筑垃圾利用与处置环节存在的违规行为。此消息一公布，即刻在业内掀起巨大反响。不仅揭示了这些地区在生态环境保护上的不足，更凸显了我国建筑垃圾产业发展瓶颈与革新机遇。
据测算，我国建筑垃圾年产生量已超过20亿吨，约占城市固体废物总量的40%。建筑垃圾已成为我国城市单一品种排放数量最大、最集中的固体垃圾。为提高我国城市垃圾资源化水平，实施城市绿色低碳循环发展战略，国家生态环境部在“无废城市”建设中已将建筑垃圾问题列为重点攻坚对象，其中重点强调要对城市建筑垃圾实施源头减量、提高资源利用率，对建筑垃圾资源化产业的整体发展形成了强有力的政策支持。
值得一提的是，本次环保督察所覆盖的区域不仅包括了华中腹地、沿海经济大省，还延伸至了西南关键地区，其影响深远而广泛。这些地区处于中国经济发展的前沿阵地，城市更新换代较快，由于土地资源的稀缺性导致建筑垃圾综合利用设施发展相对较为滞后。与此同时，这些经济发展迅速的区域，具备充分的条件解决当前建筑垃圾带来的环境污染的能力。
01 环保督察揭示的问题，正是行业发展的瓶颈所在
各媒体机构已对本次环保督察反映的具体污染环境及违法行为进行了更为细致的报道，而本文则试图从督察指出的共性问题出发，深入剖析当前建筑垃圾处理行业发展的痛点和堵点，并结合当前行业实践，探讨未来建筑垃圾处理行业需攻坚的难题。
此次督查揭示了各个地区在建筑垃圾治理方面存在的短板问题，从公开信息中不难发现，各地区面临的共性问题主要集中在“顶层监管的缺失”和“终端处理设施建设的滞后”这两个方面，二者直接导致了违法倾倒和环境污染的直接结果。督察所揭露的这些问题，恰恰也是阻碍建筑垃圾处理行业进步的关键因素。未来，要推动该行业的迅猛发展，必须集中力量解决这些根本性问题。
02 建筑垃圾管理亟需专项立法，弥补监管缺失的问题
建筑垃圾行业违法问题频发，市场监管的缺失是其中的重要原因。为了有效遏制这一现象，加强顶层设计，完善建筑垃圾利用规范，并着力推进法律法规建设，成为了确保项目顺利落地的关键环节。尽管部分前沿地区已经配备了终端处置设施，但由于前端运输收集体系的不完善以及管理的缺位，产生的垃圾往往没有进入合理的处置渠道，已建设施常常处于低负荷运作状态。据统计，仅有10%-15%的城市建筑垃圾能够被运送至指定的消纳场所，而大部分建筑垃圾在法律监管的空白地带流失，去向成谜。因此，加强建筑垃圾管理也显得尤为迫切。
值得一提的是，我国当前已经在建筑垃圾管理的立法工作上已经迈出坚实的步伐。2020年4月，新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》获得通过，其中“建筑垃圾”从“生活垃圾”中单独列出，作为一大类进行专项管理。新固废法不仅增加了大量关于建筑垃圾的具体条文，还明确了建筑垃圾污染防治的内容，这标志着建筑垃圾在国家法律层面迈出了重要的一步。新法的实施将建筑垃圾的环境污染防治和安全隐患防治提升到了新的高度，有助于推动我国建立“建筑垃圾分类处理、回收利用和全过程管理”的制度和体系，实现建筑垃圾管理从不可控向可控的转变。
目前，各地区也在积极推动建筑垃圾的立法工作。以浙江丽水为典范，浙江省丽水市通过多项举措，形成特有的建筑垃圾处置的“丽水模式”。其中包括：
(一)编制建筑垃圾处置和综合利用规划并推动落实，对建筑垃圾治理工作作系统谋划部署。
(二)完善体制机制，规范全市建筑垃圾闭环监管。2021—2022年，先后印发了《丽水市非正规垃圾堆放点常态化监管机制》《丽水市区规范建筑垃圾管理办法》《关于进一步加强市区建筑垃圾管理工作的通知》《关于建立丽水市区建筑垃圾长效治理工作领导小组定期会议制度的通知》等文件，2023年4月出台《丽水市进一步规范建筑垃圾全过程闭环监管实施意见》，并成立丽水市建筑垃圾治理工作领导小组及各县(市、区)、开发区建筑垃圾治理工作领导小组，进一步压实属地及各部门建筑垃圾治理工作责任，强化对建筑垃圾的产生、运输、处置全过程各环节的闭环监管。
(三)落实建筑垃圾处理方案备案制。强化对各类建设工程项目的开工监督，落实工程项目主体责任，同时利用省市建筑垃圾管理监管系统，以数字化手段强化监督管理，要求做到工程项目建筑垃圾处理方案“应备尽备”。
(四)建立常态化机制强化非正规垃圾堆放点排查整改工作。分别于2021年12月出台《丽水市非正规垃圾堆放点常态化监管机制》，2023年5月出台《2023年丽水市综合行政执法系统建筑垃圾处置领域违法行为专项整治工作方案》，加大对建筑垃圾非法倾倒问题的排查力度和执法力度；于2023年9月开展全市非正规堆放点“回头看”排查工作，举一反三，强化整改，严厉打击建筑垃圾非法倾倒行为。
(五)利用数字化手段提升建筑垃圾全过程闭环管理水平。2022年10月上线丽水市建筑垃圾管理系统。同时积极推动浙江省建筑垃圾综合监管服务系统应用落地，目前各县(市、区)均已运行建筑垃圾电子转移联单，并开展视频监控、车载定位等物联网设备接入工作，通过对处置各环节的数字化监管，进一步提高建筑垃圾全过程闭环监管的整体水平。
03 补足终端处理设施短板，构建市场认可的回报机制
在推进建筑垃圾管理立法的同时，须着手建设和完善终端处置设施与消纳场所，以确保前端生成的建筑垃圾能得到妥善的处理与安置。根据环保督察的公开通报显示，建筑垃圾处置能力的不足已成为引发环境风险的重要因素。
据相关机构2019年底的统计数据显示，全国已建和拟建的固定式建筑垃圾生产线约有800余条，但这仍远不能满足我国实际的处置需求。
当前，建筑垃圾处置设施滞后的原因可以归纳为以下几个点：
首先，地方政府在推动建筑垃圾产业发展上动力不足，建筑垃圾处理难以通过自身运营实现合理盈利，这使得政府补贴成为项目建设的核心，对地方财政构成新的挑战。
其次，建筑垃圾处理一直为客户的成本中心，难以为企业创造新的价值，相较于传统填埋的处理方式，建筑垃圾综合利用经济性较差。
再者，由于前端链条的不完善和后端产品认可度低的原因，建筑垃圾处理行业自身造血能力弱，难以实现产业闭环。
最后，具备高水平运营能力的企业难以进入市场，地方政府往往偏好选择国资企业承担治理任务。市场上多数企业仅选择销售生产设备的方式参与，真正具备实际运营能力的企业寥寥无几。
目前，建筑垃圾处理行业的项目回报方式呈现出严重的两极分化，主要可分为“重前端、轻后端”和“重后端、轻前端”两种模式。
“重前端、轻后端”：主要指在项目运作过程中主要依赖前端政府的财政支持，而轻视后端资源化产品的高附加值收入。在这种模式下，由于前端地方政府补助资金丰厚，企业仅仅依靠补助即可获得可观的收益，对于末端资源化产品的研发和关注则缺乏相关动力。
“重后端、轻前端”：则指的是在前端很少或几乎不依赖地方政府的资金支持，主要依靠自身对技术的理解和产品的研发投入，通过再生产品的收入实现盈利。这是一种极度具有市场竞争力的模式，也是目前特许经营新政下(《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》国办函〔2023〕115号)政府大力支持企业自身创新的实践。这类模式主要以民营企业为主，市场竞争活跃，自我盈利能力强，商业运作水平高，提托自身强大的创新基因在市场中占据一席之地。
从实际操作层面看，这两种模式的有效结合可能更加适合当前的市场环境。政府提供一定程度的处理补助，同时企业增强自身盈利能力，或将有助于推动更多项目落地。
浙江“丽水模式”则是“重后端、轻前端”的典型代表。浙江省丽水市在2020年4月便已发布《丽水市建筑垃圾资源化利用扶持暂行办法》，加快推进各类固体废弃物循环利用和推动建筑垃圾分类收集后的综合利用，扶持建筑垃圾资源化利用行业发展。《办法》中通过税收优惠、资金扶持、土地利用、产品推广、科研支撑、环保支持六个方面，全面扶持建筑垃圾资源化利用行业。实行建筑垃圾资源化利用建材产品优先使用的产品推广政策。在满足技术标准要求前提下，政府投资项目凡能使用建筑垃圾再生产品的，使用建筑垃圾资源化利用建材产品占同种类产品的比例不得低于50%。
在政策支持下，位于丽水经济技术开发区(丽景民族工业园)的浙江天造环保科技有限公司以自创的建筑垃圾资源化利用“1+6”模式建设的年处置100万吨城市建筑垃圾循环经济产业园脱颖而出。产业园主营业务包含前端的建筑垃圾分拣、清运与处置及后端的再生产品(再生骨料、混凝土、砂浆、沥青、水稳等)利用，形成以建筑垃圾前端处置，后端利用的全闭环运营模式。
产业园的盈利模式是：
一是对建筑垃圾等资源进行循环利用，产生的再生产品销售收入和利润;
二是参与政府拆围项目，对拆围产生的建筑垃圾进行分拣、清运与处置，从相关部门获得营运收入;
三是对资源进行循环利用，产生产品销售收入和利润。
浙江天造环保科技有限公司深耕建筑垃圾资源化利用行业，将发展科技力量和技术创新放在企业发展的首位，积极开展产学研合作，与同济大学建立博士创新站;与浙江工业大学联合成立浙工大-天造绿色建材研究院，形成技术依托，先后成为浙江省建筑固废资源化利用骨干企业，浙江省建筑垃圾资源化利用典型案例，“国家专精特新”小巨人企业。
04 全方面突破产业发展瓶颈，建筑垃圾可能是一门好生意
从当前环保督察的反馈结果，也可以洞察到我国固废产业细分领域的发展契机。深入观察固废产业的各个细分领域，市场机遇正逐渐向建筑垃圾领域倾斜。
具体来看，
垃圾填埋由于起步较早，在原生垃圾“零填埋”的指引下增量逐渐见顶，已经步入衰退期;
垃圾焚烧在商业、公共管理和技术的共同推动下取得了显著发展，装机规模位居世界前列，行业也逐步进入成熟期;
有机固废处理行业也在餐厨垃圾无害化处理和资源化利用100个城市试点中快速发展;
环卫服务在市场化浪潮的推动下，服务范围不断扩大，服务边界不断延伸;
危险废物在各路资本的紧密加持下行业严重“供过于求”，正在经历着产能优化的阵痛期。
……
然而，反观建筑垃圾处理行业，尽管历经多年发展，却仍处于产业初期。在我国大部分地区，建筑垃圾的资源化利用率不足10%，与欧美日等发达国家相比，我们的综合利用水平还有巨大的提升空间。我们认为，制约建筑垃圾行业发展的并不仅仅是技术问题，而是商业模式如何构建的问题。技术层面，建筑垃圾产业链前端的破碎和分拣技术，在矿山破碎领域已经相当成熟，且涌现出如群峰重工、江苏科选、隽诺环保等提供成套设备和解决方案的杰出企业。
但真正制约建筑垃圾行业发展的，是商业模式，包含政策支持、服务边界以及产品销售渠道在内的多个方面。在产业前端，建筑垃圾来源的不稳定性是一个巨大挑战。与生活垃圾产生量的稳定性不同，建筑垃圾的产生依赖于建筑行业的发展，并受到宏观经济、产业周期、季节特征等多种因素的影响，存在诸多不确定性。同时，在产业链末端，建筑垃圾再生产品面临销售风险。通常这些产品属于定制化产品，市场认可度有限，价格上也不占优势。因此，往往需要政府出台相关政策来支持产品的部分消纳。
综合来看，本次环保督察指出的7个重点地区的问题，只是建筑垃圾行业问题的冰山一角。未来，我们应从这些问题入手，坚持系统治理的思维，解决建筑垃圾行业的瓶颈问题。在法律层面，我们需要推动建筑垃圾的立法工作，确保有法可依。在终端处理设施方面，应制定建筑垃圾专项规划，完善前端收集体系和后端产品销售体系，并选择高水平的运营机构进行管理，以确保固废得到妥善处理。
随着环保督察制度的不断深入，地方政府对建筑垃圾处理的需求将愈发迫切。建筑垃圾有望成为企业商业实践的重要领域之一。在地方政府立法不断完善、项目边界日益清晰以及产品销售渠道逐步打通等多方面因素的共同推动下，建筑垃圾处理行业将受到市场的格外青睐。
注：E20研究院在2024年初首次发布《建筑垃圾处理行业分析报告》(2024版)。报告将从政策环境、市场需求、技术进展、产业链协同等多个维度出发，对建筑垃圾处理行业进行全方位、多角度的剖析和解读。同时，报告还将结合国内外先进经验和成功案例，提出针对性的政策建议和发展策略，为政府决策和企业发展提供有力参考。
原标题：从环保督察集中通报中看建筑垃圾产业发展瓶颈与革新机遇
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