排水体制机制可持续发展探索—五大一体化风险与机会
- 2024/12/16 9:26:08
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- 来源：中国水网 冯梓薇
- 关键词:排水管网雨污分流
“当前我们处于各种压力的叠加期，面对的是整体经济紧缩、财政和个人支付能力下滑，整个经济面压力都很大的时代。与此同时，环境治理又对水务行业发展提出了更高的要求。在这样一个发展错位的局面下，我们在体制机制上如何做到可持续？”。 2024年9月5日，于“2024(第十六届)上海水业热点论坛”之上，E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长 薛涛进行了题为“地方水务企业体制机制可持续建设路径初探“的主题演讲，结合其丰富的行业经验深入多面剖析了当前体制机制可持续发展之道。
本次主题分享深度聚焦当下困局的核心症结，剖析五大一体化所蕴含的风险与机会，揭示了To G 环保业务及水务领域在财政时空失衡、多元治理博弈、价费机制制约等复杂背景下所呈现系统性问题的内在逻辑关联，旨在理顺当前地方水务企业发展所面临的体制机制问题，探寻未来可能发展之路。
核心观点速览：
1.不可持续的农村土地转性、政府卖地收入相当于趸收70年房产税、近年来的土地收益金融化(ppp推波助澜)，三大时间失衡助推当下To G环保业务困局。
2.城市开发对土地财政的严重依赖只是近五年突出化，再平衡是痛苦的过程，揭示了宏观经济与地方发展模式之间的内在张力。
3.中央政府管控地方政府投融资方式的周期性变化的内在逻辑，有些类似当下排水管网走向一体化管理背后，这是分散与集中的博弈：前者在分散度下提高个体效率，后者偏重系统性优化。
4.制度设计与人性激励机制之间复杂的辩证关系：全面绩效管理或部分违背了人性下的激励相容原则，或压制提高效率的动机，扼杀绩效提升的动力，包括特许经营企业和专营企业。
5.水务领域处于市政公用与环保交集，经济减速、利率下调，新兴产业波动凸显公用行业优势，引来资本关注回归，背后是调价周期下政企民三方的博弈，拖延或致企业面临风险。
6.当前地方水务集团面临五大“一体化”任务，除了供排一体化有益于公司营运收入、其他四大一体化：排水厂网、城乡、原供、公私(小区内)一体化，都可能对公司经营可持续造成压力。
7.污水费价格水平只是污水厂全成本的一半。在污水费及水质提标远没到位的前提下，其差距更大，管网费用很难纳入，且重置成本大多未考虑。若要摆脱土地财政依赖，厂网一体化推进需要面临可持续经营挑战。
8.“九龙治水”协调难，责任边界是厂网一体化面对难题中除经费保障之外的第二大考验。应向上管理，拟协调对策，推导则应对。
9.排水管网运维经费差距大，源于运维标准不清晰。厂网一体化模式下按效付费因体系衔接、计量差异、水质界定等衍生难题受阻，系统优化僵局需要持续探索突围。
目前，我们处在各种压力的叠加期。财政下滑，整个经济面的压力都很大。首先，我们来看几个数字，在财政部公布的2024年上半年财政收支情况中：企业所得税和个人所得税分别同比下降了5.5%和5.7%。此外，还有一些地方统计局消费数据显示，2024年上半年，北京限额以上(即年主营业务收入200万及以上)餐饮企业的利润总额为1.8亿元，同比暴跌88.8%，利润率低至0.37%。上海则更为糟糕，限额以上住宿和餐饮业企业营业利润为-7.7亿元，处于全面亏损的状态。
再将视角转回到当下我们所面临的处境，事实上，我们正处于整体经济紧缩、财政和个人支付能力下滑，整体经济面压力很大的时代。与此同时，水务行业又有着更高的发展要求。目前我们就处于这样的一个错位的中间。在此背景之下，我们必须深入思考如何在体制机制方面达成可持续发展的目标。
To G环保业务困局根源——财政时空失衡
出现当前情况的根源，总结来说，是因为我们处在地方财政分配时空不均衡的状态下。回顾目前我们所面临的局面，第一个是由于城市化的扩张减速，从农业用地转成城市用地和工业用地这部分收入急剧下滑，带来了地方财政收入的第一个基石——土地转性收入的减少。
第二个，为什么在房地产与基础设施快速发展过程中，管网建设原本一直是财政纯投入？实际是因为我们有房地产整个出售的一级开发收入的70年代趸收(等同于房产税的收入)。当走向城市旧改的同时，这部分收益不再存在，所以未来整个管网的投资就得来自所得税，这个压力非常巨大。
第三个，也是很重要的一点。近六到七年，我们实际上走到了第三个加杠杆阶段，就是土地财政的金融化，这一部分很多的建筑性央企也深有感受。
在城市建设开发中，我们可能以为土地使用权出让收入的大规模扩张已经持续很久，实际从数据上来看，是近五年才开始凸显。从2018到2022年，包括疫情期间，我们的土地收入依赖度直线提高，各地财政收-支依靠土地财政达到一个新的高度的平衡，而现在，这个平衡在土地财政下滑后被完全打破并二次寻底。
土地财政依托的大幅失衡是目前每一个涉及to G业务的企业，包括各大水务集团及其上下游的供应商，所能深切感受到的，这正是时间维度上土地财政不均衡所带来的连锁反应与显著困境。
地方投融资管理分散与集中的循环更替
在此次论坛中，前面提到一个概念：为何厂网管理之前是集中的，之后分散至区县，如今又再度走向集中？实际上，我们国家对地方投融资的管理和对厂网的管理是一样的，分散管理是为了调动各地的财力能力。前20年国家为了调动了各区县政府的整体能力和投融资能力进行了分散管理，而现在由于地方债问题的高企，以后将全面走向集中化管理。
在空间维度上，我们一直探讨央-地事权模式，大量财政支出由中央转移支付。近年来中央对地方的转移支付金额呈现大幅上升态势。这几年中央国债大规模发行，包括这次的城市更新，中央财政万亿资金汇集支持，然而几万亿资金看似庞大，一旦分摊至2000多个地方市县，实则杯水车薪。所以，这就构成了所有to G业务在空间维度不均衡情形下所衍生出的政府支付能力不足的重大难题。
在这样一个时与空不均衡的发展背景下，目前我们又面临着更高的环境治理要求，由此引发了现在错位的发展局面，对地方水司带来了严峻挑战。最近三到五年，财政推行全面绩效管理，该举措利弊共存。无论是市场化企业还是非市场化企业，均感受到了相应压力，这种压力主要体现在：全面绩效管理在运营绩效部分的提升方面并未发挥积极的推动效能，反而是不鼓励的，违背了人性基本规律下的“激励相容”原理，导致特许经营和专营企业形成低效懒惰的状态，或许正在压制效率提升的动机，扼杀绩效提升的动力。
资本回归关注公用股背后——调价里的三方博弈
与此同时，我们还面临着调价周期的全面高企。近三个月来，资本市场重新看好公用行业。而我们所处的行业既属于环保领域，也隶属于公用行业范畴。污水、垃圾、供水、燃气等领域当年特许经营改革的范围都是一样的，该类公用行业的发展高度依托于价格调整周期。此前，资本市场确实对其有所忽视。但近期为何又开始关注我们呢？主要有以下两个原因：
第一，资本市场发现之前所热衷追捧的新能源领域，一两年之内变成了“红海”，甚至陷入了全面亏损的困境。
第二，伴随着市场利率走势的直线下降，预计未来20年的利率将会下调至2%左右。在此情形下，公用事业原本被资本市场所忽视的收益率，因相对稳定特性而重新获得其关注。尽管收益率不高，仅在3%-4%，但在当下利率环境中却具备了一定的可取性。因此，可以看到券商们近期又重新围绕环保或公用事业上市公司的基本面展开了研究与布局，这实际上也是一场大周期变化引发的博弈。
回归当下，在公用行业范畴内，更为关键的要点是政府、企业和居民间的三方博弈。广州、长沙等珠三角、长江流域城市，已逐步迈入了调价周期。在三方博弈关系中，政府方期望企业能够多承担一点调价不到位的压力；而居民方则期望政府能够推卸掉一些其应该承担与分担的责任，此博弈即为我们当下亟待应对的又一复杂局面。
地方水务集团五大一体化的可持续挑战
结合一体化相关要求来看，当下各大地方水务集团总体上都面临着五大一体化的重要任务。尤其是在体制机制可持续探索行动里集中分布于长江流域、珠三角地区以及省会城市的水务集团。
在五大一体化任务当中，供排一体化在经济性和可持续性上相对健康。供排一体化的实施，在一定程度上缓解了排水公司收款难的问题。
而前四大一体化任务，即城乡一体化、原供一体化、厂网一体化、公私一体化，均对地方水务集团造成了一定的压力，带来诸多可持续性发展的挑战难题。以原供一体化为例，原供一体意味着供水公司需要背负起原水的建设责任，包括融资。像嘉兴、昆明等地的水务集团已走到了这一阶段。再者就是公私一体化。如之前所论及，在小区实施二次供水、优质水或直饮水以及雨污分流的项目时，存在诸多模糊之处。比如产权界定不明，责任划分不清，经费来源模糊等问题。综上所述，四大一体化任务存在价费机制、支付关系和考核界面等不明晰的问题，这也对水务企业自身的可持续发展提出了新的挑战。
经费不足下厂网一体化推进的可持续经营挑战
回到价格，我们统计了42个重点城市的污水处理费的分布情况。从数据中可以看出，在42个重点城市中，上海市的污水处理费较为可观，南京、北京、苏州、无锡相对良好。通过分析可知，在达到准Ⅳ类标准的情况下，污水处理全成本应当在1.8元/吨以上，并且住建部又提出来要将管网的费用叠加进去，费用将更高。但实际从全国范围来看，目前的污水处理费价格大致处于1元/吨的水平。由此可见，我们的污水处理费实际收支与目标之间还有很大的差距，仍有很长的路要走。
鉴于前面所提及的土地财政变迁情况，未来重置成本以及投资责任都理应纳入污水费的核算范畴，金额范围扩大一倍左右。当前部分城市的BOT 标准已明确要求污水费包含折旧费用。在珠三角的诸多城市中，污水费已符合这一折旧标准。然而在长三角地区，许多城市的污水费则仅涉及运营成本，错位价格部分并未被涵盖在内。
若仅考虑运营成本，东部省份污水费的运营成本与向老百姓实际收取的运营成本相差了 0.31元，中部相差 0.27元，西部则相差 0.45元。我们从财政角度对深圳、广州和上海的污水处理费收支情况进行了统计，值得留意的是，还有一部分分配到区县财政支出的管网运维费用并未被纳入此组数据之中。通过这些数据能够清晰地发现，这三大城市的污水处理服务费支出均处于高度依赖土地收入/所得税收入给予的财政补贴状态。因此，在未来厂网一体化的推进过程中，水务企业的收款与支付环节势必会感受到一定的压力。
“九龙治水”责任边界协调痛点
在“九龙治水” 的复杂格局下，当涉及到企业层面时，会出现诸如水利的排涝、环保的断面以及住建的排口管理等多方面责任之间的协调难题。未来水务管理将呈现出一种 “一个干活，九个在旁看着” 的局面。当然这只是一种略带调侃的表述。实际上，我们所面临的这种状况背后存在着大量需协调之处。因此，我们必须积极向前推进，主动有为地去协助制定考核自身的标准。
除了经费保障方面的问题外，运维责任的界定同样至关重要。在厘清管网维护责任边界的过程中，通过长达一年的深入调研，我们总结出了几大关键问题，其中涵盖资产归属的界定、政企边界的划分、各级政府之间的协调以及考核边界的确定等方面，还有价费机制下雨污管网及资金等相关问题。政府到企业之间所涉及问题的复杂程度不言而喻。排水管网是受财政高度管控的非经营性资产，其产权本身并不具备融资属性，故未来走向建设属性的资金筹措也是我们所面临的一个复杂性问题。对此，我们也对当前一些有限的资金筹措举措进行了简要的分析与探讨。
外包运维市场中管网运维费标准差距及考核体系难题
目前，在排水管网运维中，常见的运维管养模式是干管。在上海，干管由市级负责运维，区级和街道级进行分配。全国各地的运维模式存在部分差异。管网的维护定额差距很大，总体上处于10元/米至100元/米的区间范围内。综合来看，广州与上海的维护情况尚好，北京等一线城市总体也算较为到位。在众多城市迈向一体化进程下，我们必须应对运维费上调及运维标准提升这两大难题，其中也包括考核标准的调整。
华南和华北两个省份的平均中标金额相对较高，即外包服务的金额较大。在数量上，华东地区居首。但无论是经济发达地区还是相对不富裕地区，外包服务金额其实并非单纯受经济因素限制。具体类型企业中标情况，市级企业占到5.0%，区(县)级平台占到7.6%，市区级平台占比较大。左下角数据反映了中标的具体金额，一般中标金额处于10元-30元之间，由此可见外包服务的整个运维养护标准相对较低。
在厂网一体化进程中，住建部门积极推进按效付费模式。从整个系统优化考核的视角来看，按效付费必定是未来实施的重点，但是中间也有很多难点。主要的难度是在按量付费走向按效付费的过程中，计量方式、财务成本以及包括雨水处理等方面的计算问题有待明晰。对当前的考核体系而言，必然会经历一段漫长的探索历程，这些都是我们必须面对和解决的问题。
从养护到运营：多调度综合升级的厂网一体化探索
归纳当前厂网一体化——价费机制的发展难点，其中包括收入和支出两部分综合水价的探索。目前来看，我们离理想的按效付费模式还有很长的路要走，未来几年我们仍将持续深入地开展相关探索工作。
在厂网一体化模式下，整个管网的运维最终将会呈现何种态势？其实未来一定是从养护到运营建设，包括整个厂网体系的综合运营以及不同片区的精细化调度等多方面内容。这一转变将会对技术层面的升级以及企业自身能力的构建与提升带来很大的挑战。
最后，在当前污水处理领域中，针对断面达标溢流应急的管控也涌现出一些新的机会，这些新机遇也值得我们相关企业同仁予以密切关注。我的报告到此结束，后续我们还将对更多相关问题展开深入讨论，欢迎大家持续关注。
原标题：排水体制机制可持续发展探索—五大一体化风险与机会
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