完善水权交易与水银行制度解决水资源短缺问题
- 2014/7/11 15:52:36
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- 来源：中国环保在线
- 关键词:水权交易 水银行 水污染防治
我国水资源严重短缺
虽然我国的淡水资源总量为28000亿立方米，占水资源的6%，名列世界第四位。但是，我国的人均水资源量只有2300立方米，仅为世界平均水平的1/4，在世界排第110位，是人均水资源贫乏的国家之一。尽管如此，近年来，水污染事件的发生却呈递增趋势，仅2014年一季度，全国范围内媒体曝光的污染事件就有十余起。2011年环境保护部发布的2010年《中国环境状况公报》中称“全国地表水污染依然较重”，204条河流409个监测断面中劣Ⅴ类水质的断面比例依然占到了16.4%，其中，黄河、辽河为中度污染，海河为重度污染。另外，湖泊(水库)的富营养化问题依然突出，在监测营养状态的26个湖泊(水库)中，富营养化状态的占42.3%。
水污染问题已经让我们忧心忡忡，与此同时，水资源总量也在不断下降。1997年测量的水资源总量为27855亿立方米，2004年就已经下降为24130亿立方米，有“母亲河”之称的黄河在1972年出现次断流，到了1997年仅一年间就断流226天，近700公里河床干涸；长江上游20多条河流从20世纪50年代起平均萎缩了37.1%，世界自然基金会已经将这条长度与水量均居世界第三的长江，列入世界面临干涸的10条大河之一。全国600多个城市中，有400多个供水不足，100多个处于严重缺水的状态。
调动市场机制才能解决水问题
对于以上水资源问题国家领导高度重视，亲自调研了北京周边水资源的可持续发展，环保部已将《水污染防治行动计划》报请国务院审议，这无疑会使更多的政策倾斜于技术、设备革新与工程扩建。但是，笔者认为，目前针对水资源的整体规划与政策导向，行政化色彩过浓、政府买单过多、缺位市场调节。解决水问题应该从调动市场机制、完善水资源配置、激发市场活力入手，通过在水市场中进行水权交易，促使水资源由低效益用途向益用途转变，增强对水资源的质量监督，提高水资源的利用效益，使每个用水者都把水资源当做一种经济资源来看待，从而引导人们的用水习惯和节水意识，从市场的角度合理支配水资源，形成水资源保护、配置、节约的良性循环。
出台有利于水权交易制度的法律法规
水权交易是指水资源使用权的部分或全部转让，通常先由国家将水权分配给各省市，各省市再细分到基层，各地用不完的指标则可以相互交易。之前的水量转让是政府之间私下里的相互协调，而水权交易则是在国家赋予地方使用权的基础上，按照市场原则公开交易。
据了解，2011年水利部制订《水量分配工作方案》，对全国各地用水指标进行了明确，每年根据实际情况进行微调。水利部松辽水利委员会党组书记党连文说，现在将进入水权确认阶段。水权配额的确定主要结合两项指标考量，一是对当前各地用水是否合理进行评估；二是根据当地经济社会发展指标进行用水量的预测。
一方面，我国有关水权交易的法律规定只体现在行政法规和部门规章的个别条款中，对于这一制度来说，立法层级太低，法律规定太少，对水权交易制度的建设很不利。另一方面，水权交易制度的主体、客体，法律规定不明确，使得水权交易在实施层面处于混沌不清的尴尬境地，无法可循、无路可走。
部分地方水利部门人士认为，明晰水权已经成为水利市场化改革的迫切任务。当前要尽快将水权交易条款纳入《中华人民共和国水法》。
借鉴国外“水银行”制度
第二，借鉴国外的水银行制度。社会早在20世纪70年代就已经有了水资源的资本化。关于水资源资本化有很多种形式：有水银行、水资源股票、水资源基金、水资源期权、水资源期货等，从转变节水意识、体现水的经济价值和对蓄水、调水、用水的角度来看，笔者认为水银行是对水资源进行分配、调用、收益、保护的全面有效手段。
水银行是储存有意愿的卖家的水通过为竞价方和出价方提供服务信息，建立交易平台，撮合买卖双方完成交易的清算所和造市者。
美国爱达荷州州议会指导州水资源局在1979年成立水银行。其运作方式是沿袭二十世纪三十年代民间运河公司(canalcompanies)经营租赁水池(rentalpool)的管理方式，在租赁水池中贮存农业多余的水资源，并给缺水用户供水，在不涉及水权交易的情况下，利用民间运河进行水量输运，调配地区工业、农业、公共用水，大幅度降低水资源的运输成本，并提高了水资源交易的时效性。
1991年，美国加州历经五年的干旱，州政府设立了加州水银行，并利用水银行进行救旱。在干旱期水银行进入水市场，农民购入灌溉水、或抽取地下水、或从水库引用剩余水等，并由水银行制定一固定且高于卖水价的售水价，将水售给需水用户。
美国德州(Texas)位于干旱的沙漠地区，早年即有许多私人的水利公司存在，1993年在州政府的建议下成立了美国德州水银行。德州水银行与爱达荷州或加州水银行的运作方式截然不同，德州水银行的宗旨为：“避免干旱发生，并使水市场交易更为活泼”。所以水银行成为水资源买主与卖者之间的中介机制，买卖双方只要向该州的自然资源保护委员会提出申请，就可以暂时或移转水权或所持有的水量。亦即德州水银行提供各种水价和其它必要的交易信息，活化水市场的信息交流，并进行执法把关。
英国伦敦使用含水层的人工补给进行干旱水资源管理。该城市使用地下含水层作为实体的“水银行”。Enfield/Haringcy人工补给工程是Thames水务公司为缓解伦敦干旱缺水，满足伦敦用水紧张局面而进行的几个地下水战略工程的一项重要的举措。该工程由新建的14口补给井和现有的9口补给井组成。能提供战略水资源是90ML/d。提供的地下水水质满足英国或欧共体的有关法规标准。该工程不仅可以提供大量的供水水源，还是保持河流不断流重要水源，产生了很大的生态价值。
水银行作为中介商，可以采取公示、拍卖等方式确定不同时期水的价格，公布水资源转让的报价，促成交易。水权售价和供水成本之间的差价可以用来保证转让水资源的运输成本和项目管理成本。水银行的运转主要包括三方面的内容：水权的购买、分配、水的输送，水银行通过与拥有富余水量的水权人签订实现水资源经济效益大化，实现跨流域、流域内水资源余缺的市场调配，更好地匹配不同需水者对不同水质的需求；实现干旱期间农业、工业及居民用水保障，解决的是缺水城市持续发展所急需解决的水问题。
水资源也是商品
水资源作为一种的资源，千百年来决定着人类的迁徙、繁衍与文明的进步，是人类文明川流不息的源泉。它的重要性不言而喻，它的的先天性又决定着人类必须与其渐渐枯竭的命运相斗争。我们亟待解决的问题是怎样更好地使用水，利用水的价值，做到物尽其用。正如投资大师吉姆·罗杰斯所说：“如果水不见了，整个城市，人类社会都会消失不见；如果没有了水，一切都将不复存在；你很难有什么作为，中国有水资源问题。当然，你们在试图解决这一问题；但如果你不能好好解决，那么一切都会消失”。
多年来由于“水”带有浓重的社会福利色彩，并不是真正意义上的商品，水的价值和价格的背离，严重制约了水行业的发展，水资源因此得不到有效的保护。这种情况在新的历史形势下，应当得到转变。
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