探路排污权交易两难困境市场激活作用引期待
- 2014/11/11 8:34:45
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- 来源：中国环保在线
- 关键词:排污权交易 市场作用 环境保护 公众监督
探路排污权交易两难困境 市场激活作用引期待
国务院办公厅近日印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，提出2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。据悉，2007年启动的这项试点工作已经在天津、河北、内蒙古等11个省市区开展。专家表示，该意见的出台将奠定环境资源有价的理论基础，充分发挥市场机制在污染物总量减排中的作用，有利于减小政府和企业节能减排压力，提高环境资源的配置效率，降低社会平均治理成本，有效改善环境。
市场行为推动环保治理
排污权是指排污单位经核定、允许的排放污染物种类和数量。排污权交易是指在污染物排放总量控制前提下，利用市场机制，建立合法的污染物排放机制，并允许该权利像商品一样被买入卖出，通过买和卖，转变环境资源无偿使用的观点，树立环境资源的价值观念。
当前，推动污染减排主要依靠行政手段，社会减排成本较高，减排成果难以持续巩固。同时，企业每年只需缴纳并不高的排污费就可排污，导致出现众多污染大户污染成本低，环保投入不足等现象。
而排污权交易制度旨在使企业为自身利益调动治污的积极性，治污从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为。环保部环境规划院副院长王金南说，对一些特定的行业企业而言，获取排污权是其进行生产和经营活动的前提，甚至可以理解为生产要素的投入。一旦排污权核定并有偿取得，排污单位就会十分珍惜这种环境资源，在市场的驱动下实现环境容量资源的优配置。
环保部总量司副司长黄小赠表示，排污权有偿使用，涉及两类企业。一是现有排污单位，意见明确，由各地根据当地环境质量改善要求，以及企业承受能力等，逐步实行有偿取得，而不是一刀切，这给予了各地一定的灵活性，便于更好地推进试点工作。
二是对新改扩建项目，排污权原则上都要以有偿方式取得，这体现了更严格的管理要求，有利于促进新建项目珍惜环境资源，采取先进工艺技术和污染防治措施，减少污染物排放。
短期看，一些靠赚取环境成本生存的企业可能会面临经营的窘境；但从长远看，企业会因为经营压力而主动节能减排，进而减轻社会节能压力。
以浙江征收标准为例，对全国电力行业每吨二氧化硫、氮氧化物年征收有偿使用费1000元，30万千瓦以上机组每度电增加成本2厘钱，占发电成本的0.6%。若将成本通过价格疏导到消费市场，将助推CPI（居民消费价格指数）提高0.02个百分点。对造纸行业每吨化学需氧量、氨氮年征收有偿使用费4000元，征收的排污权有偿使用费占行业总产值0.15%，助推CPI提高0.002个百分点。
政府与市场的两难
然而，现实中的排污权交易却备显“骨感”。
脖子上围着红布、象征交易红红火火的铜质公牛，在苏州环境能源交易中心（以下简称“交易中心”）的门厅里显得格外耀眼。
开业一年有半，业界所期待的这一美好图景并未实现。截至目前，交易中心仅成功完成两场买卖，更多时是冷清的场面。而就企业“惜售”心理和排污权交易二级市场不活跃的深层次原因，关键还在于政府与市场的错位。
据悉，在江苏省二级市场，排污权的交易价格并不是以市场为机制，而是政府定价占一半，市场定价占一半，即企业竞拍时政府会先定价，拍卖价格再在此基础上进行变动。
“市场价格机制如果不能发挥传导作用，反映供求关系，企业回报就很难达到预期。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，一旦预期难估，企业就会观望。
“政府与市场的角色定位一直没有很清楚。”江苏省环境保护厅环境管理与政策研究中心副主任张炳说，排污权交易市场是在政府主导下建立的，但到底哪些地方归政府管，哪些地方是市场的范围呢？这并没有十分明确，各个试点也一直在探索。二级市场不活跃，是因为这个交易制度本身由环保部门设计，其设计的出发点就是要促进总量减排目标的完成，所以政府在市场里的介入比较多。此外，现有节能减排政策与排污权交易制度在衔接上不是很好，比如国家总量减排的核算细则与排污权交易制度并不兼容。
他进一步解释说，市场化的排污权交易，从理论上讲，如果一家企业要交易，只要它的污染物实际排放量低于政府分配量就可以进行。但是，在“十一五”期间总量减排的考核里，必须要新上减排工程，其减排量经环保部门认定后才能算减排量。
其次，企业实际排放量的统计和核算存在不一致，企业的实际排放量一直没有一个标准的核算方法。他分析认为，国家“十二五”总量减排里采用系数估算计算方式，这个标准在地方实施时，可用来测算一个地区的总排放量。不过，在核算单个企业时，按照这种总量减排核算的排放量和实际排放量会有较大差距。测算出来的企业排放量有的比实际排放量多，有的又比实际排放量少，因此虽然总量上大概平衡，但交易后由企业实施，能否有多余的指标可以进行交易，企业很难认定。
以2014年江苏省污染物测算为例，测算数据应为“2013年污染物排放总量 2014年增量-2014年减排认定量”。其中，减排认定量是由国家考核组对每个减排项目的减排量进行核算，江苏省减排量即为每个减排项目之和，而增量则是根据宏观数据包括GDP增速、城镇人口增长、煤炭用量等测算。单个企业核算排放量同理。
“再就是要满足总量减排，企业可以交易的量在满足总量减排的条件下，剩余的量才能交易，这样可以实际交易的量就非常少了。”张炳表示，也就是说，政府要有效控制交易市场，如果完全市场化，政府就没有控制力，“这些问题都需要解决，而这并不仅仅是江苏的问题。”
如何完善排污权交易
就尚存的诸多困境而言，众多专家建议：
构建排污权交易的技术支撑体系。完善污染源监测监督制度，由企业安装排污在线检测系统，建立信息公开制度；由地方环保部门负责对企业的检测系统进行监督，建立排污数据实时查询系统，保证排污数据的准确性。建立排污权交易信息系统，实时查询企业排污权的初始配额、交易规模和剩余指标，保证企业排污权交易的真实性。
完善政策制度，建立长效机制。通过国家立法界定排污权的产权属性，明确任何超出排污规定的行为都是对排污权的侵害，要追究其责任并给予处罚。合理确定排污总量、科学分配排污指标。环境主管部门在确定污染物排放总量时应综合考虑区域的环境质量标准、环境质量现状、经济技术水平等因素，不能脱离区域经济发展的实际状况，在确定排污权发放总量时应使发放总量适当小于当前实际排放总量。要合理确定总量控制的具体实施细节，包括总量控制的测算依据、控制目标、检测与监督方法以及有关程序等。要打破行政区划，科学进行区域污染物总量分配，制定相应的奖惩措施。
培育规范合理的排污权交易市场。规范交易规则，激励企业广泛参与。制定合理的交易规则和初始排污权分配的指导性办法，规定排污权指标的核定方法。制定财税激励政策，提高企业交易的积极性，加快交易市场的发展。征收排污权占有税，促使企业出售初始排污权。缓征企业排污权交易收入所得税，鼓励企业参与排污权交易。建立区域性排污权交易市场开放平台，扩大交易范围，鼓励更多企业参与交易，为参与交易的企业提供更多交易信息与交易机会，实现资源的优配置。
加强环境保护宣传引导。积极开展环境保护宣传教育活动，提倡节能减排的生活方式和消费模式，提高全社会对治污减排工作的认识，使保护生态环境成为企业和群众的自觉行为，努力营造全社会关心、支持治污减排工作的良好氛围。将公众监督机制引入排污权交易制度，可以通过电视、报纸以及网络平台、微博等媒体渠道公开交易主体的基本信息、交易价格、交易流程和交易进程，广泛接受公众监督，对于大宗购买方应允许排污所在地的公众参与听证会，从而使公众参与到排污权交易制度中来。
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