政策空白亟待填补流域生态补偿机制知易行难
- 2014/11/13 8:57:19
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- 来源：中国环保在线
- 关键词:流域生态补偿 政策空白 水污染
政策空白亟待填补 流域生态补偿机制知易行难
要发展还是要环境，正在成为困扰我国众多重点生态区的普遍问题，有人形象地称之为，“我花钱种草植树，他免费乘凉享受”。实施生态补偿，由环境受益者向为生态保护而发展受限的地区进行补偿，正是对此做出的一种制度安排。生态补偿制呼之欲出
近年来，我国围绕水污染而产生的纠纷日益增多。水污染纠纷具体分为跨行政区域的流域污染纠纷、水污染损害赔偿纠纷和水污染事故纠纷。
对此，复旦大学环境经济研究中心副主任李志青表示，流域污染事件的发生往往是因为在流域的上下游或者不同行政区域间在区位上的特殊性带来的外部性所造成的。
理论上而言，这一外部性在统一的监管体系下可以迎刃而解，但事实上，不同地区隶属不同的政府管辖，在缺乏外部约束的条件下，容易导致生态环境保护责任上的不对等。诚如，上游地区的污染可以排至下游，而又不必担负其造成的环境损失责任；下游地区承担环境上的损失，但又无法获得其收益。这样一来，上下游地区之间便在环境保护权责上错配并失衡。
根据水污染防治法第二十八条规定:跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。
“在缺乏有效生态补偿机制的情况下，水污染纠纷的处理实际上是无从着手，因此也无法从根源上解决流域污染问题。”李志青说。
事实上，多年前就有不少专家认为，流域生态补偿是平衡利益、减少流域矛盾和冲突的重要制度。
新版环保法已明确提出，要在区域间建立“生态补偿”制度。对于即将修改的水污染防治法，李志青建议，应该通过流域断面检测等技术手段来加强水环境监管，并确定地区间生态补偿的计算依据等细则，提高其可操作性。
他认为，建立“生态补偿”制度，将有利于重新平衡上下游区域间的环境保护权责，克服权责错配带来的失衡问题，从根源上消除流域污染的成因。
而中国政法大学教授曹明德则认为，目前水污染防治法大的不足，应是行政机关没有强制执行权力，应该赋予行政机关强制性的行政权力。此外，还应该明确上下游不同区域对水资源保护的责任；对断面水质以及水功能进行分类，以明确责任主体。
说来容易做起难
诚然，在我国，跨界江河众多。在这些跨界流域中，如果上游排污，下游就要遭殃；但是如果上游治污，受益的也将是下游，上下游间的利益冲突往往较为严重。建立生态补偿机制，是解决流域水资源开发利用的外部性、保护行政区际水资源开发权益、协调流域区际矛盾的重要突破口。生态补偿的原则是谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。
赤水河作为长江目前没有筑坝并且污染较轻的一级干流，至今这条河上还没有构建任何水利水电工程。赤水河流经云、贵、川三省13个县(市、区)，其中贵州境内流经毕节市、遵义市的8个县(市、区)，是长江的重要支流及动物的栖息地。该流域是三峡库区上游水污染防治的重点流域之一，其拥有独特的水质、土壤、气候和大气微生物等自然生态环境。由于该流域分布着许多白酒企业，对生态环境依赖性较强，同时也具有一定的环境污染风险。据环保部门提供的水质分析显示，尽管目前赤水河干流水质尚能满足水环境功能区规划要求，但氨氮浓度、化学需氧量等一些主要污染指标呈上升趋势，河流径流量逐年减少，生态环境恶化、沿河水土流失等问题严峻，流域保护迫在眉睫。因此赤水河流域的污染防治工作必须要做到创新手段、科学规划。
2014年上半年，贵州省正式出台《贵州省赤水河流域水污染防治生态补偿暂行办法》明确，按照“保护者受益、利用者补偿、污染者受罚”的原则，在毕节市和遵义市之间实施水污染防治生态补偿。即上游毕节市出境断面水质优于二类水质标准，下游受益的遵义市将缴纳生态补偿资金；若上游毕节市出境断面水质劣于规定水质标准，毕节市应缴纳生态补偿资金。
然而，这也仅是贵州省在本省境内的“有限修补”。
遵义市市长王秉清认为，“赤水河仍面临环境保护之忧”，缓解赤水河环境压力，还亟须加快构建跨区域的环境保护机制，采取川、滇、黔三省联动措施，探索建立跨区域生态补偿机制，使环保投入得到充分保障，提高赤水河流域的环保水平。
赤水河治理作为我国众多江河进行流域治理的一个缩影。多年来，“尽快建立长江流域水资源有偿使用和生态补偿制度”等加快构建大江大河流域治理机制的问题也被反复呼吁。
专家表示，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的有效制度。
“生态补偿讨论了很多年，说来容易却做起来难。”环保人士、武陵山生态环境保护联合会会长杨建初说，问题在于生态补偿虽然合乎情理，但目前仍缺乏明确的立法依据，导致生态保护者和受益者的权利和责任厘不清，责任落实不到位，“流域上游和下游想找个谈判协商的平台都很难”。
市场化手段的缺乏也成为建立生态补偿机制的障碍。贵州大学贵阳创新驱动发展战略研究院院长连玉明认为，一方面，我国目前并没征收环境税，从而一定程度上制约了生态补偿资金筹集；另一方面，我国碳汇交易市场、排污权交易市场、水权交易市场等市场化补偿方式仍处于摸索阶段，使得生态补偿“操作起来比较难”。
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