首部绿色税法迈出实质步伐“税负平移”引争议
- 2016/9/7 9:46:58
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- 来源：中国环保在线
- 编辑：筱阳
- 关键词:环保税环保税法税负平移
首部绿色税法迈出实质步伐 “税负平移”引争议
我国或将有第19个税种——环境保护税。
9月2日，第十二届全国人大常委会第二十二次会议分组审议《环境保护税法（草案）》（以下简称“草案”）。这是十八届三中全会提出“落实税收法定原则”后的首部税法草案在全国人大常委会上亮相。
财政部部长楼继伟在对草案进行说明时表示，本次立法是按照“税负平移”的原则，将现行排污费制度向环保税制度转移，以现行排污费征收标准作为环保税的税额下限。“税负平移”意味着，环保税率的设定不以增加税收为目的。草案根据现行排污费项目设置税目，将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人，将应税污染物排放量作为计税依据，将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限。
如此一来是否会给企业造成经济压力是草案分组审议中的焦点。楼继伟介绍，草案为鼓励企业通过采用先进技术减少污染物排放，规定纳税人排放应税大气污染物和水污染物的浓度值低于国家或者地方规定的污染物排放标准50%的，减半征收环境保护税。农业生产（不包括规模化养殖）、流动污染源、依法设立的城镇污水集中处理和生活垃圾集中处理场所达标排放、符合标准综合利用固体废物等情形给予免税。
全国人大常委会委员杜黎明在分组审议时说：“本次提请审议的《环境保护税法（草案）》开启了我国以税治污的开端，制定这部法有利于从根本上改变现行排污费制度存在的执法刚性不足、行政干预较多、强制性和规范性较为缺乏等问题。”
预测收入规模
国税总局在对2015年污染物排放量预测的基础上（由于数据取得困难，预测结果只包括大气污染物和水污染物，未包括固体废物和噪声），预测了环境保护税的收入规模。
假设实现100%征收率，环保税收入约为456.55亿元。80%征收率时，环保税收入约为365.24亿元。50%征收率时，环保税收入约为228.28亿元。据估算，上述环保税收入中，约90%来自大气污染物，约10%来自水污染物。
在行业纳税占比上，在大气污染物中，黑色金属冶炼及压延加工业、非金属矿物制品业、有色金属冶炼及压延加工业、化工、电力热力的生产和供应业等5个行业缴纳的环保税，占全部大气污染物环保税收入的88%。
水污染物中，化工、造纸、医药、纺织业、黑色金属冶炼及压延加工业、农副食品加工业、发酵和酿造、制革等8个行业缴纳的环保税，占全部水污染物环保税收入的80%。
此外，国税总局也测算了环境保护税的开征对宏观经济的影响：对GDP产生的影响较小;对CPI上涨影响也较小。在标准税率下，CPI上涨幅度约为0.07%;可能导致全社会总产出下降，同时促进社会总投资增加，但总体变动幅度较小。
我国目前环境保护和治理水平与西方发达国家存在较大差距，相关的法律法规与制度还很不完善，不能奢望靠一部环保税法来解决所有的环保问题。应当与其它环保手段紧密结合，将环保税法与税收征管法、环境保护法等法律相协调配合，协同共进，水才会更碧绿，天才会更湛蓝。
环保税该怎样征收？
而排污费改为环保税后，将产生多大变化？具体税额，草案规定：大气污染物税额为每污染当量1.2元，水污染物为每污染当量1.4元，固体废物按不同种类分别为每吨5元～1000元，噪声则按超标分贝数，税额为每月350元—11200元。
环保税开征后，税收收到哪儿，如何使用？由于环境保护由各地方负总责，环保税开征后，收入也全部归地方所有。如何确保能更好用于环境保护，全国人大代表张玉珍对此有些担忧：根据我国税制，如果不作特殊规定，环境保护税的收入将和其他一般预算资金一样，在进行公共财政预算开支时也不考虑收入来源的属性，综合进行预算支出。如果环境税收入不指定资金用途，一方面无法保证现有排污费收入形成的资金支持作用，造成地方环保投入减少，另一方面，也无法形成稳定、持续的环保投入渠道。
全国人大常委会委员尹中卿提出，与《排污费征收使用管理条例》规定的专款专用模式不同，草案采取了收支分离模式，对环境保护税的归属以及使用情况没有进行规定。在他看来，收入归属不清可能造成征收过程中中央政府与地方政府之间的利益冲突和相互博弈，使用方向不明则可能导致环境保护税开征受阻，误导民众以为政府是为了增加财政收入而开征新的税种。
“环境保护税的收取与政府提供的公共产品之间应该保持严格、紧密的匹配关系。开征以后的环境保护税到底属于中央税、地方税还是中央地方共享税？如何公平合理地划分环境保护税的收入归属？怎样将环境保护税收入与环境保护支出在一般公共预算中统筹安排使用？如何从根本上保障环境保护税专款专用？这些问题都需要在环境保护税法制定和实施过程中研究解决。”尹中卿说。
岂能只是换汤不换药
在众多业内人士看来，环保税法提交全国人大常委会审议非比寻常，这是“税收法定”原则确定后的。
在此之前，我国税收法的制定并不是非要经过全国人大不可，现行的18种税收中，只有个人所得税、企业所得税和车船税是由全国人大及其常委会通过的，而占税收收入70%左右的其他15种税都是国务院依据人大的授权、制定暂行条例开征。不过，这一现象被2015年新修订的《立法法》终结。
这个变化在财政部长面对不同税收政策的反应中体现尤为明显。然而，即使环保税法草案提交全国人大常委会进行审议意义重大，但不代表我国部“绿色”税法没有任何争议。事实上，它存在很多值得讨论的地方，其中大的一个争议点就是“税负平移”，它并没有产生新的税负，只是把原先的排污费进行平移，升级成环保税。
早在环保税方案还在征求意见的时候，财政部财政科学研究所原所长贾康就认为费改税的改革力度尚显不足，若不调高征收标准，开征环境保护税对减排的促进作用会大打折扣。其实，这里说的就是排污费费率太低的问题。
排污费费率到底有多低，根据中国人民大学环境学院院长马中指出，我国的污水排污费标准长期低于治理成本，在2014年提高排污费标准之前，污水排污费的征收标准为0.7元/污染当量，而2013年一份对全国227个污水处理厂的样本研究中，约85.5%的样本的运营成本高于所在地的居民标准，约66.5%的样本的运营成本高于所在地的工业标准，大多数地方污水处理费的征收标准只能涵盖污水处理厂的部分运营成本，远不足以支付城镇污水处理厂运行和建设的全部成本。
超标排放行为应提高税率
基于此，在此前召开的十二届全国人大常委会第二十二次会议上，全国人大常委会组成人员普遍认为，在税收优惠的设计上，应当采用更为细致的方案，以增加企业的积极性。
“从调研的情况来看，在达标排放的情况下，再将污染物排放浓度降低50%，可能比较困难，这会使企业丧失信心。建议在这方面的设计可以更为细致，多分几个优惠层级鼓励纳税人减排，让企业看到优惠的动力，不致于望尘莫及。”姚胜委员说。
委员们在对这一规定的积极作用表示认可的同时进一步指出，还应对超标排放行为提高适用税率的标准。
杜黎明委员指出，对于超标排放的行为，应当提高适用税率标准，建议在草案中明确规定对超标排放加倍或加成征收，具体内容表述为：污染物排放浓度值高于国家或地方规定的污染物排放标准的，相应提高税率标准。
“除了正向的鼓励性规定，对于超标排放的行为，应当加大征收力度，其他税种有各种各样的方案，如超额累计、全额累计、加倍征收、加成征收等。规定正反两方面的导向措施，才能对企业释放更加强烈的信息。”沈春耀委员说。
全国人大财政经济委员会委员王力指出，过去对排污费的征收规定有两条，即超过排污标准的要加倍征收和低于排污标准的要按照50%减征，既然是“税负平移”，就应该对优惠和惩罚都予以保留，从而体现税法的严肃性和导向作用。
“《排污费征收使用管理条例》第十二条规定，向水体排放污染物超过国家或者地方规定的排放标准的，按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费。加倍征收这件事情在上升为税的时候就没有保留下来，我建议如果超标的话，可以按照超标的情况加计征收，实行累进税，超了多少，税率再高多少。”吴晓灵委员指出。
（参考资料：科技日报、中国能源报、中国青年报、腾讯新闻、法制日报）
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