挺直环境执法腰杆三大路径勾勒“垂直管理”
- 2016/9/23 9:01:57
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- 来源：中国环保在线
- 编辑：筱阳
- 关键词:垂直管理环境监测环保机构
全国环保机构管理体制面临“大调”，“省以下垂直管理”机制将被引入其中。
今后，市级环保局的局长、副局长将由省级环保厅（局）党组负责提名，党组书记、副书记、成员由省级环保厅(局)党组审批任免；而县级环保局将由市级环保局直接管理，领导班子成员由市级环保局任免。
这依据的是，22日环保部公布的中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。《意见》提出对省级以下环保机构监测监察执法实施“垂直管理”。据了解，这是十八大以来，我国第五个引入“省以下垂直管理”的领域。
一直以来，我国环保体制中大的问题是执法不独立，地方环保部门的人财物受制于地方政府，导致其环境管理和执法不得不依附于地方政府，“顾全”地方经济发展的大局，牺牲环境和民众利益。
即将落地的环保“垂直管理”，将基层环保部门的管理权全面上收到市一级，市级环保部门的人事权上收到省一级，这在一定程度上隔离了环保管理权力与地方利益，有利于打破地方保护，让地方环保部门不再瞻前顾后，从此挺直腰板。
“底盘性”制度改革
十八大以来，党中央、国务院就加快推进生态文明建设作出一系列决策部署，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等生态文明体制改革方案。“这些改革举措都将着眼点放在落实地方政府环境保护主体责任和强化排污者污染治理主体责任上。”环保部地方环保垂直管理工作小组办公室主任叶民说，这次制定指导意见也遵循了这个思路。
指导意见要求，一是要落实地方党委政府及相关部门环保责任，上收生态环境质量监测事权，建立环境监察专员制度，开展环保督察巡视，加强对环保履责情况的监督检查，实行党政同责、一岗双责、依法追责、终身追责，推动绿色发展。二是要落实排污单位责任，加强环保重点领域基层执法力量，污染源监测和监管重心下移，整合执法主体，相对集中执法权，强化环境司法、排污许可、损害赔偿、社会监督，严格环境执法。
“要从生态文明体制改革的大背景来看垂改。”环保部环境规划院副院长吴舜泽说，“垂直管理改革实质上与已经出台的《生态环境监测网络建设方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等重大改革一脉相承，与各项生态文明制度改革相辅相成”。
垂直管理制度是环境治理的基础制度，因此“垂改”是“底盘性”的制度改革。叶民认为，指导意见是落实生态文明建设和绿色发展要求的新举措，是推进生态文明体制改革的新突破，是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的新支撑，有利于加快补齐生态环境短板。
环保机构与地方行政机关脱钩
中共中央指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。
综合起来存在“4个突出问题”：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。为此，吴舜泽表示，“这是实施垂改的主要背景。《意见》始终坚持以‘4个突出问题’为导向，整体架构也是围绕着如何解决突出问题展开的。”
《意见》规定，落实地方党委和政府对生态环境负总责的要求。根据分工，省级环保部门对全省（自治区、直辖市）环境保护工作实施统一监督管理，统一规划建设环境监测网络，对省级环境保护许可事项等进行执法，对市县两级环境执法机构给予指导，对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理，负责属地环境执法，强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法，现有环境保护许可等职能上交市级环保部门，在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。
为了摆脱地方保护主义对环境监测执法的干预问题，吴舜泽介绍，体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。
西部地区一位县级政府负责人介绍说，从文件的要求来看，环保监测监察执法垂直管理后，对于县一级的环境质量改善肯定有好处。
环境监察人员编制性质待解
此外，《指导意见》还提出，试点省份要在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。遗憾的是，《指导意见》并未明确监察执法管理体制改革之后的人员编制性质问题，这一问题不但影响到检查执法人员的数量，还将影响到与之相关的预算经费问题。
此前，在省级环保厅局设有环境监察执法总队，市环保局设有环境监察执法支队，在县环保局设有环境监察执法大队，它们都是当地环保部门下属的事业单位。前述地方环保厅官员分析，省级以下环境监察执法机构垂直管理，未来是将其全部改为公务员，还是继续作为参公管理的事业单位人员来管理，改革方案并没有给出明确答案。
如果不将其作为公务员来管理的话，其执法能力依然受限。“环境监察执法人员由于是事业单位编制，其执法权限来源于环保部门的委托，这在很大程度上影响了其执法。”但是问题的麻烦之处在于，如果将其改为公务员的话，突然增加这么多公务员编制，也不大符合精简行政机构的改革方向。
因此，另一种可能的改革方案是延续此前的事业单位编制。但这种方案需要解决“由于委托执法产生的执法低的老问题”以及“队伍中无事业单位编制的编外人员如何安置的新问题”。为此，《指导意见》提出稳妥处理人员的划拨问题。试点省份依据有关规定，结合机构隶属关系调整，相应划转编制和人员。
试点省份根据地方实际，研究确定人员划转的数量、条件、程序，公开公平公正开展划转工作。地方各级政府要研究出台政策措施，解决人员划转、转岗、安置等问题，确保环保队伍稳定。
另据媒体的报道消息称，目前，河北、上海、山东、河南、江苏、福建、湖北、广东、重庆、陕西、青海、贵州等12个省（市）已经提出了改革试点申请，并开展了改革试点方案起草等前期准备工作。
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（参考资料：每日经济新闻、21世纪经济报道、新华社、新京报）
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