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　　【中国环保在线 行业动态】《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》的印发吸引了不少业界的关注，本文为E20研究院执行院长薛涛对环保PPP领域情况的梳理。薛涛分别对市政污水处理、城市水环境治理、村镇污水治理、垃圾处理以及环卫等七大细分领域进行了详述。
 

　　财政部、住建部、环保部、农业部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)，全面实施污水、垃圾PPP。这是次由经建司主导发布的PPP文件，也是次由四部委联合在PPP的环保领域发布的文件，对行业影响很大。本文尝试利用E20对环保领域的长期观察和数据，对各细分领域市场空间进行测算，并给出各细分领域当前主要问题和政策优化方向。
 

　　一、本文件所涉及的环保细分领域
 

　　“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式”，政府参与的含义可以理解为将工业企业直接治污的区域排除在外后，以政府承担治理责任的区域，用E20研究院的环境产业九宫格简单对位分析，主要发生在第1—4象限的区域。

图1E20环境产业九宫格

 

　　本文涉及的环保PPP领域，根据E20研究院对环保类PPP的分类整理方式，可以归为以下几个主要的细分领域，并结合E20数据中心的已市场化存量数据(包含2004年起始的特许经营市场化存量规模)、国家颁布的“十三五”规划和E20研究院预测的新增建设需求空间，在此进行了“十三五”期间的新增和存量PPP空间的估算，下列是本文分析的细分领域及对应的“十三五”预计实现落地的PPP规模，对比目前在库对应项目情况。

图2环保细分领域“十三五”预计实现落地的PPP规模

 

　　二、分项新增、存量环保PPP测算说明及政策优化建议
 

　　(一)市政污水领域PPP投资市场空间(存量加新增量)---12000万吨/日，3600亿元；预计“十三五”可落地PPP总量约1500亿元。
 

　　1.市政污水处理投资新增量需求超3000万吨/日，新增投资额超900亿元。
 

　　根据E20研究院发布的《中国水务行业市场分析报告》显示，截止到2016年底，市政污水处理总规模18180万吨/日，而我们预测“十三五”末市场规模将达21216万吨/日，新增市场规模为3036万吨/日，据此测算可得2017年到“十三五”期末我国城镇污水处理新增投资额约计900亿元。
 

　　值得说明的是，单独测算厂网一体化PPP空间的难度较大，由于大部分管网新建任务在城市土地开发中完成，黑臭水体项目也会打捆一定的管网建设和维护任务。另外，厂网一体化的PPP模式和配套环境也尚不成熟，因此本文中无论存量还是增量都不在对管网做单独的测算。
 

　　2.市政污水处理存量资产可PPP市场化的空间约9000万吨/日，尚未PPP市场化转换的余量占比约50%，潜在可做PPP的TOT转让空间总额约为2700亿元。
 

　　拥有属地性污水业绩的企业被视为一类特殊群体(兴蓉环境、海峡环保、瀚蓝环境、江南水务、创业环保、中山公用、重庆水务等上市公司为典型代表)，这些企业拥有的污水项目多有属地性获取的烙印，这些属地性项目与严格意义的PPP模式下的市场化项目并不完全一致，在计算污水市场化率时这些项目并未被予以考虑；此外，部分属地性污水项目已装入上市公司报表中、不易继续PPP市场化，在计算市政污水存量资产可PPP市场化的空间时，这部分属地性污水项目不能被计算在内。
 

　　这部分污水项目大量以一级B标准建造，因此当年建设成本总体不到2200元每吨，但伴随着“水十条”黑臭水体治理的推进，部分已完成了提标或者正在面临提标改造需求(ROT项目机会)，因此此处也采用新建项目吨造价进行测算。
 

　　此外，类似北京排水集团等虽未上市，但市场化改革已取得一定进展，混合所有制和与政府的服务承包约定均已完成，这些公司所拥有的存量污水资产转让的可能性也很低。因此，虽然转让空间可达2700亿元，但实际转让比例并不会太高。
 

　　3.当前情况分析和政策建议
 

　　根据E20数据中心分析目前这类项目在财政部PPP项目库里大约有1014个，总金额约为2547.37亿元，项目数落地率约为20.91%，落地项目数212个，落地项目金额合计814亿，项目投资额落地率31.95%。
 

　　值得一提的是，这类项目由于“运营属性”强，属于我在2016年财政部PPP中心约稿里所描述的B类项目特征，一来在本轮PPP之前以特许经营方式操作已经很广泛很受资本市场欢迎，二来当前还存在一些项目不做入库也能落地的非规范情况，比如中国水网之前报道的不规范操作的中部某地级市污水BOT项目就未入库，这方面需要加大管理力度。
 

　　这类项目的“运营属型”也带来地方政府可以选择将这类项目存量或者新增机会注入平台公司，并将其打造成专业运营公司的模式，如果这样打造的平台公司融资能力很强，项目投资需做融资时不需要政府的直接背书，这种做法并不会违反当前的各项规定。因此，无论存量还是增量，是否能100%全面转换为PPP还有待观察，尤其是存量项目转换比例会更低。
 

　　这类项目如果采用传统单体BOT模式，应该说是非常成熟的，在当前环保监管日趋严格的情况下，已特许经营的和正在PPP的市政污水单体项目正在面临着环保标准提高和绩效趋严的风险。绩效考核中需要对此充分考虑。此外，住建部刚刚颁发了《城镇污水处理工作考核暂行办法》(建城[2017]143号)，也需要在制定绩效考核规则及在前期制定方案时充分考虑。
 

　　尤其值得一提的是，在上述考核办法中住建部要求对主要污染物削减效率进行考核，这个是作为单体污水厂BOT模式中社会资本无法承担的，这也是为什么住建部希望推行厂网一体化的原因。但具体分析之前落地的几个厂网一体化项目，本质上是厂区传统BOT加网可用性付费合并委托运营的1+1模式，并没有体现合二为一的内在逻辑，具体表现就是考核指标分离，并没有统一突出上述污染物减排的强约束性。基于这个原因，笔者认为厂网一体化可以继续积极摸索，但要在其它配套机制上有大突破才可能真正有所成效，在此之前，倒不建议把这种“1+1”模式强推铺开。
 

　　(二)城市水环境治理PPP市场空间---总需求3万亿，无存量转化空间；预计“十三五”可落地PPP总量约7000亿元。
 

　　1.基于“水十条”下城市水环境综合整治(黑臭水体治理及海绵城市)新增投资额余留约4万亿，该领域不可能推出存量项目。估计“十三五”期间实际PPP落地总量7000亿元。
 

　　采用基于重点领域工程任务量的测算方法，依据投资单价和工程任务量初步估算，根据E20研究院发布的《黑臭水体治理报告》，完成“水十条”将需要投资4.6万亿。目前根据住建部黑臭水体信息平台，只有35%完成治理，而E20数据中心的统计，已有约1580亿的PPP项目在落地中(入库金额6500亿元)，另外，还有一批项目政府采用直接投资建设机会已经在进行中。但随着“水十条”下大考时间的临近，“十三五”期间尚有4万亿左右的治理需求总规模中，部分项目将以PPP的方式推出，体现在目前在库黑臭水体和海绵城市PPP项目需求合计6500亿元。值得一提的是，鉴于地方政府的财力所限，虽然需求明确，但不同于类市政污水项目，这类项目基本没有收费来源，4.6万亿的投资需求落地难度较大，通过PPP模式所面对的情况也是类似，笔者谨慎估计“十三五”期间规范型PPP可落地的新增规模在7000亿左右。
 

　　2.当前情况分析和政策建议
 

　　根据E20数据中心分析，目前这类有绩效压力的水环境治理PPP项目(景观类除外)在财政部PPP项目库里大约有496个，总金额约为6562亿元，项目数落地率约为21.57%，落地项目数107个；落地项目金额合计1580亿，项目投资额落地率24.07%。
 

　　这类项目是笔者归纳的典型的C类项目，项目部分搭配了可运营的污水厂，但对比项目总投资而言占比较低。这类项目几乎没有存量概念，也不存在需要将存量转化为PPP的需要。
 

　　这类项目由于运营属型相对较低，因此项目要落地很依赖政府支付的保障性，金融机构对项目入库也越来越看重。同时我们注意到，由于“水十条”的要求，每个地方政府在黑臭水体上的治理需求平均都在50亿到500亿之间，中央政府在划定时间表时并没有考虑到不同地区政府的财力悬殊，而即便是富裕的城市在当前的财政制度要求下，这类项目也更倾向于采用PPP方式。同时，地方推行PPP模式还要考虑到财政承受能力10%的“天花板”限制，使得上述问题更加严重，这是应该高度重视的。
 

　　这些非必要的PPP里，笔者关注到景观类占比较高，而且一些景观类项目也打着水环境治理的名头，但实际观察环境治理难度和绩效压力并不大。对于长期绩效压力约束不大的C类非运营类项目，笔者一直坚持认为采用PPP模式意义不大，不易实现“长期效率提高”这个PPP的核心指标。
 

　　另外，在黑臭水体这样的有长期绩效压力、技术集成和运营维护要求高的项目，虽然PPP可以起到发挥社会资本能力的作用，我们也要关注到，一些已经落地的项目中，社会资本表现的水平并不令人满意。尤其笔者一直在强调的是，这类项目要将可用性付费捆绑至少20%在运营绩效上，才能避免施工企业为主的社会资本借工程利润提前抽身的情况发生。当前这类PFI类项目PPP模式的修补是亟需完成的任务，但同时也要加强对地方政府履约的监管。而对于没有长期绩效压力的C类项目，这样的捆绑本身意义也不大，导致PPP模式的修补很难做到，因此笔者认为推行这类PPP必要性不足。