破解违法成本低高法助力环境公益诉讼描绘新蓝图
- 2014/10/15 11:02:07
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- 来源：中国环保在线
- 关键词:违法成本低 环境公司诉讼 主体资格 举证责任
破解违法成本低 高法助力环境公益诉讼描绘新蓝图
破解违法成本低江苏泰州中级人民法院日前开庭审理了一起环保组织起诉6家化工企业污染案件，当庭判决6家企业赔偿环境修复费1.6亿元。据介绍，这是迄今为止全国环保公益诉讼中赔付额高的一起案件。
对此，众多网友认为，这一案件的启示在于，治理企业环境污染行为不能总是一罚了之，必须追究司法责任，司法审判可以有效弥补行政执法威慑力不足的问题。有网民指出，目前环境公益诉讼依然受到资质门槛较高、取证举证艰难、地方多重干预等影响，应减少地方政府干预，促进环境司法专门化。
“以前对污染企业都是挠痒痒，现在是要用大炮轰了。”有网民表示，司法审判能够解决环境违法成本过低的问题。
网民“冒群”说，由于环境行政执法的规范性法律文件多且庞杂，由行政机关执法和裁决，处罚金额不可能太大，环境行政执法暴露出了“有心无力”的弊端。
网民“马军”也表示，目前的行政罚款相对较低，对污染企业根本起不到相应的约束作用，环境公益诉讼却不一样，高额的索赔实际上是给污染企业一记“猛拳”，大大提高了其违法成本，在美国、日本等国家，这也是保护环境的重要方法。
然而纵观环境公益诉讼发展现状，泰州这一案件实属“孤单”。不少业内人士指出，目前我国环境公益诉讼依然面临着适格原告过少、取证举证艰难、地方干预等困境。
环境公益诉讼依法受理如何保障
如若法院在应当依法受理环境公益诉讼案件时，却拒不处理，社会组织或广大公众有何救济方式？有无责任机制能够确保法院依法而为？
近日，《高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（征求意见稿）》公开征求意见。根据这份“征求意见稿”，社会组织成立五年以上，章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”。社会组织提起的诉讼涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。由此，在众多业内人市看来，高法就环境民事公益诉讼案件司法解释征求意见，可谓有效地缓解了时下环境公益诉讼的“燃眉之急”。
据悉，这一“解释”显然是为了迎接将于明年1月1日正式施行的“新环境保护法”而准备的。此次环保法修订，历经四次审议后方于今年4月获得通过。其中，环境公益诉讼的提起主体是修订期间争议大的焦点议题之一。在修订草案二审时，曾将环保公益诉讼主体限定为中华环保联合会一家，遭到舆论强烈质疑，甚至被一些专家斥为“严重的倒退”。在随后的修订中，环境公益诉讼的提起主体在范围上得以扩大，终被定格在“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的社会组织”。
不难发现，从环保法修订到高法院的“征求意见稿”，在制度演进上是一脉相承的。司法解释只是对现行法的“解释”，而非另立新法。因此，“征求意见稿”不会是“成立五年以上社会环保公益组织或纳入诉讼主体”。环保法已明文规定的内容，既不是“或”，也不是“拟”，而是明年1月1日施行的事实。
“征求意见稿”的看点其实在于，“符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理”。如果法院在应当依法受理时，却拒不处理，社会组织或广大公众有何救济方式?有无责任机制能够确保法院依法而为?这样的反面例证在司法实践中并不鲜见，尤其是在环境污染事件引发的环保公益诉讼中，因责任人或多或少跟地方政府有关联，或根本就是地方政府扶持的某些大企业或大项目，当地某些党政领导出于政绩考量，干扰司法权的独立行使就可能成为一个选项。回顾过往一些的环境污染事件，别说是环境公益诉讼不曾得见，就连完全合乎当时法律的“个人诉讼（私益诉讼）”也极为罕见。环保法的修订，正是要改变这一怪现状。
诚然，高法院无权出台“解释”去规范地方党政的权力，但司法解释理当在法律之下，规范司法机关的权力行使。即便不能排除地方对司法的干扰，也应为各级法院抵御外来不当干扰提供制度化保障。如果说要为“征求意见稿”提意见的话，那就是，在“法院应当依法受理”的保障机制上还有待进一步完善。
【环保小贴士】环境公益诉讼主体资格如何确定？
2012年《民事诉讼法》修订时增加了民事公益诉讼制度。第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”不过，这个规定还于对环境污染的侵权行为才适用公益诉讼制度，而且一般主体限于环保组织。
新修订的《环境保护法》将环境公益诉讼制度进一步细化，第五十八条明确了依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织具有提起环境公益诉讼的原告资格。同时规定提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益。
但是，由于以上规定还是比较原则，立法界、司法界、环保界和学术界目前对其的理解和看法不尽相同。
基于此，《解释（征求意见稿）》重点明确，依照法律法规的规定，在民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等社会组织，可以认定为民事诉讼法第五十五条规定的有关组织。设区的市、自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区、县以上人民政府民政部门，可以认定为新修订的《环境保护法》第五十八条规定的“设区的市级以上人民政府民政部门”。社会组织成立五年以上，章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动连续五年以上”。
此外，《解释（征求意见稿）》第三十二条规定，社会组织存在通过诉讼违法收受财物等牟取经济利益情形的，人民法院应裁定驳回其起诉，并可根据情节轻重依法收缴其非法所得、予以罚款；涉嫌犯罪的，依法移送有关机关处理。
社会组织通过诉讼牟取经济利益的，人民法院应向其主管部门或者登记机构发送司法建议，由有关机关依法对其进行处罚。
举证责任如何分担？
举证责任的分配关系到诉讼判决的公正性，传统诉讼举证原则是“谁主张，谁举证”。《解释（征求意见稿）》延续这一思路，第十二条规定，原告应当就存在污染环境、破坏生态行为和损害承担举证责任，并应就行为与损害之间存在关联性作出说明。
被告应就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。
实行排污许可管理的被告提交充分证据证明排污符合排污许可证要求的，原告应就污染环境、破坏生态行为和损害之间存在因果关系承担举证责任。
不过，有不少学者认为这种举证方式并不适用环境公益诉讼。因为环境损害因素复杂，原告作为权利主体，无法有效地证明损害行为与结果之间具有法律上所要求的因果关系，也很难证明确已侵害了自己的环境权。由于环境保护的专业性，一般人也难以证明某种污染必然、或可能造成某种危害（包括潜在的损害风险）。
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