释放市场透明空间 PPP切实落地还待多重保障
- 2014/11/20 8:46:56
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- 来源：中国环保在线
- 关键词:环保设备 PPP 地方债 环境监测 第三方治理
释放市场透明空间 PPP切实落地还待多重保障
好合同好伙伴是PPP关键近期政策层对于PPP可谓信号明确、行动迅速。在基础设施领域向社会资本打开大门，是否意味着更多的市场机会？对此，全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华表示，政企合作模式并非新鲜事物，此前在污水、垃圾等城市环境基础设施领域已经应用多年，有很多成绩，也有很多问题。现在在中央和地方的推动下，PPP模式将向更广、更深层次以及新领域扩展，方向是积极的，但如果一些根本性的问题不解决，恐怕会有风险和隐患。
“现在很多人都在争论政企合作形式等概念性问题，我认为这不是核心的问题。”骆建华说，总结此前在城市生活污水领域中的经验和教训，价格和诚信是政企合作模式成功的关键点。
就此，在污水、垃圾领域不断扩展市场的桑德深有体会。桑德环境集团总裁文一波表示：企业参与政企合作项目关心的是地方政府还款、付费有保障。现在还没有给力的约束机制。特别是本届政府任期签的项目往往是下一届任期开始付款，合同的持续性有没有保障？对拖延付款或是不付款有没有约束机制？这些问题是企业担心的。“虽然财政部的相关文件提出地方政府要有中长期财政规划与项目周期相匹配，但能否执行，企业也说了不算。可能谈的时候说的很好，但后来可能不受控制。”
近年来，骆建华也了解了不少这方面的案例。“不少案例是地方政府资金紧缺或不愿意及时支付。有的是后来上级领导‘打招呼’，媒体要曝光，问题才解决。企业不按合同执行，地方政府可以不付费付款或是处罚，但地方政府是否诚信还没有有效的约束机制。这个问题需要在这一轮工作中有所突破。”
而近年来政企合作成功的案例在增加。骆建华前一阵参加了合肥王小郢污水处理厂运营经验的座谈会。“项目做的很不错，原因就是严格履行好的合同以及好的合作伙伴。”
推广PPP倒逼地方债阳光化发行
与此同时，2014年以来，地方偿债进入高峰期，债务风险聚集，PPP模式作为创新的偿债方式被明确提出，无疑是由于这一模式能引入更多民营资本，倒逼地方债进一步阳光化。
国务院办公厅10月份下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，将PPP模式列入建立规范的地方政府举债融资机制之中；不久前财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，明确规定“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”，可见对其化解地方政府债务压力的功用寄予厚望。
“在当前地方急缺建设资金、地方政府传统的融资平台和融资模式即将结束的背景下，各级政府部门对PPP的推广有着极大的积极性，然而PPP模式绝非解决地方政府债务压力的灵丹妙药，推广PPP一定要吸取地方债的教训。”北京科技大学经济管理学院教授赵晓在接受相关媒体采访时强调，通过PPP化解债务，需要针对具体项目选择适合化解债务的PPP具体运作模式。
除了引入社会资本，通过PPP模式化解部分债务外，甄别办法还要求地方各级政府要统计本级政府可偿债财力、可变现资产等情况，使地方掌握的资产也作为地方偿债的来源。
赵晓表示，PPP模式要充分考虑地方政府的财政负担情况量力而行，防止部分项目风险终转变为财政风险。同时要防止部分地方将没有条件的项目也采用PPP模式。
“财政部出台债务甄别办法固然必要，但重要的还是应赋予地方政府新的造血功能。”北京大学财经法研究室主任刘剑文建议，未来应从“根”上阻止地方政府的盲目投资行为，对具体投资项目，进行甄别核实，防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。
“国内PPP模式的顶层设计，还需要不断探索完善。”专家认为，从经验看，推广PPP模式往往需要国家层面设立管理机构，协调各部门创新机制，以及必然的财政约束，以控制PPP项目中的财政承诺，实行总体风险控制。
PPP真正落地尚需多重保障
随着未来城镇化进入快速发展阶段，城市消费需求会出现爆发性的增长，这既包括城镇化过程中基本消费需求增长，以及随收入增长带来的消费需求升级换代，也包括老龄化的养老消费需求。上述这些都对城市公共服务产品供给提出了更高要求。但与此同时，在预算规范化和透明化、地方债务去杠杆的情况下，未来地方政府支出能力受到限制。在这种情况下，采取PPP（公私合作模式）来供应公共产品和服务将会有广阔的空间。
2013年以来，国家对于民间资本进入公共产品投资和供给领域重视，十八届三中全会改革决定提出，“鼓励和引导社会资本参与基础设施建设”。近段时间，该项改革落地有加速推进态势，公共服务领域开始向社会资本敞开大门，PPP提速可期。
目前，国家发改委牵头的PPP立法（特许经营法）工作正在推进，国家或地方PPP管理机构（财政部PPP中心和各地办公室）已经成立，财政部（厅）指导项目落地的业务培训正在开班，而各地也在如火如荼地梳理即将签约或推进的PPP试点项目。这预示着，沉寂多年之后，作为推进综合改革的举措之一，PPP有望在化解地方债务风险、降低财政支出压力、创新公共产品和服务新融资渠道、降低公共服务成本和价格、解决城镇化融资需求等方面发挥综合作用。
一般来说，PPP项目与普通项目不同，以利益共享和风险共担为特征，基于政府和企业双方长达数十年的合作契约，跨越若干届政府。因此，PPP对制度环境要求非常高，需要在法律保障、机制设计等方面进行一系列制度设计。
PPP模式下，政府和社会资本的合作是基于民商法律关系的平等合作，二者之间出现争分要通过《合同法》来解决。但目前，发改委牵头的《基础设施和公用事业特许经营法》立法仍旧属于行政法序列，这意味着二者的合作是甲方和乙方的关系，不可避免涉及到行政审批、政府监管，无法做到真正的平等。如果考虑到过去公用事业市场化和PPP探索过程中屡屡发生的“新官不理旧账”、观念争分（公共事业能否市场化），以及过去合作中地方政府的违规行为，很难确保契约真正被遵守，从而实现共担风险和共享利益。
另外，近期发布的《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，提出甄别筛选融资平台公司存量项目，对适宜开展PPP模式的项目，要大力推广PPP模式。但是，很多存量项目（包括扩建改建）在可行性研究、项目设计和运营管理中存在很多不合理的地方，在项目合作初期，投入成本较高，运营风险较大，需要社会资本在改造、技术、管理上面“动大手术”。因此，为激励社会资本进入，政府要建立动态调整的收费定价，或政府补贴机制，或隐性担保机制，以弥补社会资本。
但目前，由于我国还没有分行业、分类型的公共部门项目交付的比较基准，而PPP项目具有多样性、复杂性和长期性等特征，针对政府和不同社会资本提供的价值、承担的风险以及要求的回报在实际操作中难以直接比较，即便同一类项目也难以直接比较。因此，PPP通行的规则——VFM（ValueforMoney，物有所值），即“PPP项目应比政府自行投资建设交付同样服务，使用更低的成本或获得更大的价值”在我国难以实施，造成收费定价和补贴没有依据，这对后面的合作和权利义务明确是一个难题。
事实上，政府主动向社会资本“示好”并非。国务院在2010年和2012年就曾先后出台《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和实施细则（“新36条”），但由于各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在，社会反响并不明显。
事实上，根本原因就在于，社会资本与国企和央企的竞争中始终处于劣势。后者在政企关系、融资地位、资金实力、谈判上占有明显优势，而很多PPP项目对社会资本在体量上有要求，这就造成PPP成为政府和国企、央企的盛宴，导致PPP重蹈覆辙，社会资本率、低成本、切合市场需求的优势没有被发挥出来，特别是2008年金融危机期间集中上马的PPP项目。目前，尽管地方推出和集中签约的PPP项目很多，但很多都没有脱离这一本质。
因此，未来PPP项目招投标应完全遵循公开透明原则，对投标方不能设置门槛，而应以完全的VFM作为评判标准，评选出具竞争力的候选投资人名单，依优先顺序进行竞争性谈判。同时，对于短期内社会资本盈利，甚至是高溢价收益也应该本着有利于“增加公共品供给、降低公共品价格”的长远眼光来看待。同时，“建立城市基础设施金融体系”也应该尽快推进，以解决社会资本融资难题和资金实力缺陷。
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