拓展理性参与路径环境公益诉讼还待明确审判权配置
- 2015/3/11 10:45:34
- 51809
- 来源：中国环保在线
- 编辑：筱阳
- 关键词:污水处理设备工业污水处理设备公益诉讼
拓展理性参与路径 环境公益诉讼还待明确审判权配置
不久前，高人民法院公布了《高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下文简称“《解释》”）。该司法解释对民事领域中环境保护公益诉讼的主体资格、诉讼地位、权利义务等若干问题进行了具有操作性的规定，完成了环境民事公益诉讼的初步建构。而其中对双方诉讼权利的适当限制与赋予审判者能动角色的规定更可谓民事诉讼的革命性突破。
限制被告方反诉权
在民事诉讼中，通过提起反诉拖延诉讼进程、促进调解达成可能，是很多被告方当事人乐于使用的诉讼技巧，而原告方当事人在综合考虑对方履行能力、调解意愿、诉讼成本等方面因素后，对权利主张作出一定让步以促成调解也无可厚非。但在环境民事公益诉讼中，上述诉讼攻防却可能丧失正当性。当环境问题引发的纠纷进入诉讼阶段时，往往距离侵害行为发生为时已久，损害后果已经极为严重，对不特定多数受害人已经造成并可能继续造成不可挽回的损失。
此时，通过适当限制包括被告方反诉权在内的诉讼权利，可以实现将审理焦点聚集于环境侵害行为与损害后果上，避免案件审理过分拖延。因此，《解释》第十七条作出规定：“环境民事公益诉讼案件审理过程中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理”。需要指出的是，限制被告反诉并不意味着对其利益不予保护，原告行为侵害被告合法利益的，可以另案起诉加以救济。
众所周知，公益诉讼是基于某一领域公共利益受到侵害而提出的，因此当原告处分其诉讼权利可能妨碍公共利益救济的，其处分行为应当受到限制。否则，原告提起公益诉讼后，与被告进行利益交换后撤诉或达成调解的情况恐将屡见不鲜。《解释》通过限制原告诉讼权利处分的方式有效预防了这种损公益，肥私益的不当行为。
《解释》第十六条规定：“原告在诉讼中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公用利益的，应当不予确认”；第二十五条第二款规定：“公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许；”第二十七条规定：“法庭辩论终结后，原告申请撤诉的，人民法院不予准许，但本解释第二十六条规定的情形除外”。
同时，为使诉讼突出其公益性特点，避免受到私人利益的纠缠，《解释》还特别规定：“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉”。
环保春天或可期
事实上，虽然是细化规定，但《解释》却不是为了限制，而体现了“宽松”“开门”原则，让更多的公益组织能参与到环保公益诉讼中，投入“美丽中国”的事业中；这也符合《环保法》《民事诉讼法》两部法律的修法初衷。
首先，《解释》通过从宽解释法律，进一步扩大了公益诉讼的大门。引入民间“活水”共同参与环境治理，这本身就是政府理念的巨大转变。关于怎么样的民间组织才能提起环保诉讼，之前在《环保法》修订之时，有很大的争议。先，拟将诉讼主体限定为“中华环保联合会”一家，这就有垄断之嫌；之后，放宽到“全国性社会组织”；之后，又从于“国字号”的民间组织，扩大到“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”的组织。
这次《解释》为了让公益诉讼之门开得更大，将诉讼的主体界定为，“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”。不要小看了这一个“等”字，这是一扇开放的大门，按高法新闻发言人孙军工的解释：专门加了个“等”字，今后新的行政法规或地方性法规就可以进一步拓宽公益诉讼的主体范围。
一叶知秋，一字而见精神。高法在这次《解释》中，努力让更多符合资质的民间组织，进入公益诉讼的竞技台，这是积极的司法态度。而据民政部门的统计，有700余家社会组织符合资质，可提起公益诉讼。如此，则环保春天可期。
其次，《解释》通过完善程序正义，避免了环保诉讼受到地方利益的干扰，解决之前一些地方“环保法庭”无案可审的难题。《解释》规定，环保公益诉讼原则应在中级人民法院一审，而以往此类案件只能在基层法院审理，又因为污染企业往往是当地纳税大户，所以，诉讼就容易受到地方利益的干扰。《解释》明确规定，经高法院批准，省级高院可以确定部分中级法院专门受理审公益诉讼，此举是为了解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，克服地方保护主义。
不难发现，环保诉讼是一条民间理性参与环保治理的可行路径，民间有意愿，也有潜力参与环保监督。2014年，江苏泰兴“12·19”公益诉讼案中，一审判决污染企业赔付1.6亿元，创下我国环保公益诉讼之；2015年的1月1日，民间环保组织“自然之友”和“福建绿家园”针对福建南平市损坏林地的采矿主提起的诉讼，也得到受理。
环保中国，理当包括严格的行政管理和发达的民间维权。高法的《解释》在新《环保法》基础上，进一步打开了中国公益诉讼之门，春天才刚刚开始。
只是看上去很美？
“公益诉讼是管闲事的诉讼，也是需要勇敢的诉讼。”谈起环境公益诉讼，连任3届全国人大代表的湖北经济学院院长吕忠梅首先感慨颇多。新《环保法》实施后，关于环境公益诉讼能否落地问题，吕忠梅多次调研，并与环保公益组织座谈。从调研情况看，多数环保组织对依法获得原告资格感到高兴，但对实际提起公益诉讼持谨慎态度。
这是因为国家对民间环保组织提起公益诉讼的具体支持政策不明朗，缺乏有效的资金机制支持环境公益诉讼。吕忠梅认为。民间环保组织自身的人力、物力、财力都难以支撑资金成本较高、专业素质要求高、调动资源能力强的公益诉讼。”吕忠梅说，我国的环保组织成立都相对较晚，自身能力还比较弱，而环境公益诉讼在前期要经历漫长的调查取证阶段。
“调查取证时间比较长也是目前只有数起公益诉讼的一个原因，很多环保组织可能还在取证阶段。”吕忠梅说，另一个原因是环境公益诉讼专业性强，“调查取证既需要环保知识，更需要法律知识，环保组织在这方面人才也相对较少。”
设立专项资金是解决环境公益诉讼资金困难的一种有效方式。吕忠梅介绍,目前已有环保组织设立专项资金用于支持环境公益诉讼活动，但经费有限，难以承担支持环境公益诉讼的重任。她建议政府和民间成立更多的基金，并鼓励社会组织通过多种渠道募集资金用于环境公益诉讼。
“此外，高人民法院可在现有司法解释基础上，进一步明确公益诉讼费用负担规则，并通过典型案例形式，鼓励法院支持环境公益诉讼中胜诉原告的合理办案成本及原告律师费用由被告支付的诉讼请求，并建立激励机制，对为环境保护做出突出贡献，成功提起公益诉讼的环保组织予以奖励。”吕忠梅表示。
环境公益诉讼案件较少，不好落地的另一个原因是法律对民间环保组织提起公益诉讼的具体支持政策不明朗。前不久高人民法院发布《解释》，采用了将公益诉讼划分为“民事公益诉讼”和“行政公益诉讼”的分类，这明确了环境民事公益诉讼案件的审判程序。但也带来一些问题：新《环保法》第五十八条应如何理解？其规定的“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”是否包括有相应职权的行政管理部门违法作为或不作为？
“新修订的《行政诉讼法》也没有对行政公益诉讼加以规定，使‘环境公益诉讼’内涵不明晰，影响了环境公益诉讼司法实践顺利推进。”吕忠梅建议通过立法解释，对新《环保法》第五十八条加以明确，对“法律规定的机关”进行界定。把行政管理部门违法作为或不作为造成污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为纳入环境公益诉讼范围，并明确提起诉讼的原告资格，建立合理的诉讼规则、证据规则、裁判方式、承担责任方式等程序。
此外，她还建议明确法院内部审判权配置规则，明确环境公益诉讼的立案、主管、审理、执行的内部协调机制，理顺环境资源审判庭与相关业务庭室的关系。“也就是说，环境公益诉讼案件既不被拒绝审理导致‘告状无门’，也应该避免出现错位审理导致的‘张冠李戴’”，吕忠梅表示。
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