有限资金购买无限服务PPP却非市场“药”
- 2015/6/5 8:20:19
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- 来源：中国环保在线
- 编辑：筱阳
- 关键词:污水处理设备PPP
有限资金购买无限服务 PPP却非市场“药”
近来，各地连续推出社会融资PPP（即政府和社会资本合作模式，多在公共服务领域采用）项目，规模之大、项目之广、投资之巨，令人瞠目结舌。
各地公布的今年引入社会资本投资基础设施和公用事业项目情况显示，河北推出32个项目，投资1330亿元；福建推出28个项目，投资1478亿元；四川推出264个项目，投资2534亿元；江西推出156个项目，投资3185亿元；湖北推出235个项目，投资3700亿元。5月，国家发改委公布首批PPP项目1043个，总投资1.97万亿元。这个数字显然被低估了。因为仅全国37个城市已经批准的地铁项目就需要7.4万亿元以上的投资，地铁投资绝大多数将作为PPP项目融资。
即使按照上述5省平均的投资规模计算，今年全国各地推出的PPP项目也应当在在8万亿元以上。有关部门讲，今年推出的这些项目签约率将达到80%。这就是说基础设施和公用事业实现8万亿元投资是有可能的。虽然基础设施和公用事业投资只是国民经济总投资的一小部分。但是形成如此大的盘子，不能不让人有些担忧。
流域治理PPP项目样本
“这样的效率，在以前没有采用PPP模式来做的情况下是不能想象的。”南宁市城市内河管理处郭添模科长介绍说。在经过近两个月的施工准备之后，南宁市那考河流域治理工程近日全面开工。而从项目开始筹备到落地实施，前后不超过四个月。
2015年2月26日，南宁市竹排江上游植物园段（那考河）流域治理PPP项目正式签约，标志着财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》颁布后，广西PPP建设项目正式落地南宁。
本项目也是国内集流域治理、海绵城市于一体的PPP项目，整治河道全长6.635公里，主要内容包括河道整治、河道截污、河道生态、沿岸景观、污水处理、海绵城市、信息化监控工程等，总投资10亿元，对于创新环境治理模式具有重要的示范意义。
作为个吃螃蟹的项目，那考河流域治理PPP项目还是遇到了很多问题，比如因为时间仓促考虑不周，导致一些问题在项目执行和移交阶段陆续显现出来。而对于郭添模他们来说，在整个项目实施的过程中的风险已经大大降低，对于政府来说就是从先前“既当裁判又当运动员”转变成了“专职做好裁判”。
“透过这个项目，我觉得我们重要的收获就是实现政府职能的转变，合理消化过程风险，同时规避寻租空间，投入有限的钱来实现购买无限的服务。”郭添模指出。
PPP推进冷热差异大
对于PPP项目，重要的执行方是地方政府和社会资本，尤以县一级地方政府为甚。他们对于PPP的推广应用起着关键性的作用。在顶层设计不断完善的同时，他们对于不断出台的新文件如何学习消化？
当前不同省份表现出较为不同的态度。安徽、河南、湖南、四川等省份非常积极，有的已经推出两批PPP试点项目。而上海、浙江、山西等则显得较为冷静。但整体而言，PPP目前的签约率为10%—20%。多位专家指出，各地出台的PPP试点项目，重要的是展示出地方政府推广PPP的姿态，而对于PPP模式的开花落地，我们都要多些耐心。
“此前是中央热，地方冷；现在是中央热，部分地方也热起来，温度还在逐渐提高。”上资深业内人士郑大卫对当前PPP项目发展情况分析道。2015年1月，四川、河南、福建、江苏、安徽、重庆、江苏、湖南8个省份公布了自己的PPP试点项目。而在新国家发展改革委收录的PPP项目库，共有29个省、自治区、直辖市、计划单列市上报了项目。
但与此同时，上海、天津、湖北、山西等地却并未列入PPP项目库。影响各地PPP冷热程度的原因是什么？事实上，上海是开展PPP模式早的地区之一。但上海由于地方财政收入情况较好，并且政府（或城投公司）拥有较为成熟的公共基础设施建设运营经验，对于基础设施和公共服务领域可由政府自行建设运营，或者通过城投公司运作。在不放大债务量的前提下，没必要把地方政府有限的资金用来补贴社会资本。
业内人士徐成彬指出，“PPP不是包治百病的药，而是不得已而为之。有三类项目不适合做PPP。一是完全市场化项目，如燃煤电厂等，可以充分参与市场竞争，不需要政府与社会资本的合作；二是完全公益性项目，政府自己发债融资，比PPP项目融资成本低；三是各地方政府通过城投公司，进行BT模式建设的项目。而使用PPP模式，低回报率往往要高于政府自己投资运营。所以在市场化程度高、经济发达的‘小政府，大社会’地区，PPP推广遇冷也是非常正常的。”
PPP非方法
诚然，推动基础设施、社会事业和公共服务领域市场化改革是我国投融资体制改革的重要方向。但是，引入社会资本参与这些领域的投资建设，并不一定要采用PPP模式。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求，积极推动在交通、水利、市政、生态、环保等相关领域深化改革，为社会资本进入创造必要的环境条件，但并没有强调引入社会资本投资必然要采用PPP模式。
在PPP模式操作实践中，由于一些社会项目本身盈利能力较差，为构建一个能够满足投资主体要求的商业回报模式，不得不将当地的稀缺资源与PPP项目进行捆绑开发。对于向社会资本让利的具体额度，捆绑资源的潜在开发价值，项目未来可能面临的各种风险和不确定性，往往缺乏科学的分析评价。这样不仅使PPP项目的融资成本高，而且通过签署20年、30年的长期合约，使当地政府和社会公众为未来长期的项目运作付出巨大代价。
同时，由于《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出要剥离地方政府投融资平台公司的融资功能，出现了全盘否定融资平台公司的做法，转为由名目繁多的PPP项目公司来承担项目融资功能，操作方式花样繁多，如成立城镇化运作基金、PPP投资基金、产业发展引导基金等，且主要是从融资角度进行方案设计，一般不考虑项目周期全过程的风险控制及合作伙伴关系的建立。这种操作虽然披上了PPP模式的外衣，但基本上与真正的PPP模式没有太大关系。
如果说过去的地方政府融资平台公司是广泛存在的影子银行，并且孕育着金融风险，那么目前全国各地出现的PPP运作公司等，则成为“影子平台”。由于这些影子平台不像过去的平台公司那样受到当地政府的支持和约束，其蕴藏的风险可能比过去的平台公司还要严重。
（本文资料来源：中国青年报、21世纪经济报道、中国经济导报、中国投资）
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